Państwo i my. Osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej – 5 lat później [RAPORT]

Grupa ekspertów Open Eyes Economy HUB stworzyła raport „Państwo i my – osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej – 5 lat później” pod redakcją prof. Jerzego Hausnera, w którym prezentuje szeroką analizę polskiej państwowości z uwzględnieniem poszczególnych sektorów.

W pierwszej części dokumentu autorzy wyliczają symboliczne „osiem grzechów głównych” przedstawionych w raporcie z 2015 roku, wśród nich znajdują się: brak wyobraźni strategicznej i suwerennej myśli rozwojowej, niezdolność posługiwania się różnymi trybami rządzenia, rozmyty ład konstytucyjny, unikanie rządzenia
i ucieczka
od odpowiedzialności, destrukcja sfery publicznej, formalistyczny legalizm, obywatelska pasywność i roszczeniowość oraz systemowa niezdolność do kojarzenia bezpieczeństwa i rozwoju. W drugiej części raportu znaleźć można „polskie doświadczenia z pandemii COVID-19” w kontekście gospodarki, ochrony zdrowia, samorządności terytorialnej, społeczeństwa obywatelskiego, kultury, edukacji i kompetencji oraz gospodarowania wodą.

W grzechach głównych tkwimy od dawna, zakorzeniły się i trudno je wyplenić. Problem w tym, że w ciągu ostatnich lat nie tylko nie podejmowano takiego wysiłku, ale przeciwnie – trwanie w grzechu oficjalnie uznano za cnotę – czytamy w publikacji.

Pięć lat wcześniej – osiem grzechów głównych

W raporcie „Państwo i my” eksperci zwracają uwagę m.in. na brak wyobraźni strategicznej i suwerennej myśli rozwojowej. Według nich w przypadku nadzwyczajnego wydarzenia o dużej skali państwo nie podejmuje natychmiastowych skutecznych działań zaradczych i ratunkowych. Pełne działania naprawcze wychodzą mu jeszcze gorzej, podobnie jak zmiany strukturalne, które mogą zapobiec negatywnym wydarzeniom bądź ograniczyć ich skutki. Kraj traci zdolność do uruchamiania zbiorowego wysiłku, który jest niezbędny, aby osiągać długofalowe cele i ze skutecznością odpowiadać na wyzwania. Nieskuteczne działania podejmowane ad hoc osłabiają przywództwo państwowe.

Pozbawione zdolności wyprzedzającego i trafnego rozpoznawania dysfunkcji i wyzwań państwo działa z opóźnieniem i chaotycznie, jak podczas kryzysu uchodźczego – piszą autorzy raportu.

W dokumencie czytamy również o „niezdolności posługiwania się różnymi trybami rządzenia”, która przejawia się w nieumiejętnym ich dobieraniu, aby osiągać strategiczne cele państwa. W opinii ekspertów administracja publiczna w Polsce w sposób chaotyczny i niekonsekwentny wprowadzała przez lata różne – często niekompatybilne – rozwiązania, właściwe dla różnych modeli administracyjnych, bez głębszego namysłu nad ich następstwami. Efektem jest niespójna konstrukcja składająca się z mechanizmów i reguł zapożyczonych przypadkowo z różnych porządków państwowych.

Pracownicy administracji państwowej korzystają najczęściej z mechanizmów biurokratycznych, ponieważ są im znane i są dla nich bezpieczne, natomiast nie stosują mechanizmów nowych, mniej im znanych. Politycy i urzędnicy nie rozumieją/nie wykorzystują pojęć i zasad rynkowych oraz sieciowych
mechanizmów zarządzania publicznego, w tym współzarządzania publicznego lub odwołują się do nich w sposób rytualny, pod presją społecznych oczekiwań, jednak bez zrozumienia ich istoty i specyfiki – piszą eksperci w raporcie „Państwo i my”.

Autorzy dokumentu wskazują również na słabą integrację systemu państwowego w wymiarze normatywnym. Według nich działania polityków i urzędników w niewielkim stopniu zorientowane są na potrzeby wspólnoty, dominuje natomiast orientacja na wypełnianie instrumentalnie pojmowanych reguł. Mimo że istnieją społeczne wyobrażenia na temat tego, jak powinna działać ochrona zdrowia, pomoc społeczna bądź na czym powinny polegać kontakty obywatela z urzędnikami, oczekiwania te nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach.

Dla administracji zaś (szczególnie w kontaktach z klientami) podstawą działania i podejmowania decyzji są przepisy. Ich brak jest pretekstem do pominięcia przesłanek normatywnych. Dodatkowo doraźne partyjne interesy i konflikty, nierzadko motywowane osobistymi resentymentami, są dla elit rządzących ważniejsze niż dobro kraju – wyliczają autorzy dokumentu.

Brak jest również porozumienia w sprawie relacji pomiędzy prezydentem a premierem, w szczególności wytyczenia ich uprawnień w sferze polityki zagranicznej czy obronności państwa, a nierozstrzygnięta pozostaje kwestia pozycji ustrojowej senatu, sposobu jego wyłaniania i funkcjonowania.

Ważnym aspektem ładu konstytucyjnego jest też niska jakość standardów etycznych i profesjonalnych uosabianych przez przedstawicieli instytucji, które z zasady należy wyłączyć z rywalizacji politycznej, w szczególności Narodowego Banku Polskiego, Najwyższej Izby Kontroli, Trybunału Konstytucyjnego i mediów publicznych – piszą eksperci.

Autorzy dokumentu zarzucają też naszemu systemowi państwowemu formalistyczny legalizm. System prawny wyklucza odpowiedzialność i blokuje rozliczalność osób podejmujących decyzje. Przepis ten działa jak urzędniczy bezpiecznik i staje się osłoną aparatu urzędniczego przed odpowiedzialnością. Formalistyczny legalizm przejawia się również w kulcie przepisów prawa oraz procedur organizacyjnych.

Źródłem nieustannych problemów jest historycznie utrwalone rozumienie prawa – jako narzędzia rządzenia, a nie jako systemu reguł wiążących zarówno obywateli, jak i rządzących. Często uchwalane są niewykonalne przepisy. Formalistyczny legalizm staje się sposobem maskowania nikłej zdolności do realizacji politycznego planu działania lub jego braku, a czasami także źródłem legitymizowania politycznej pasywności – piszą eksperci.

Według autorów raportu państwo jawi się obywatelom jako nieudolny arbiter niezdolny do zapewnienia odpowiednich norm prawnych oraz ich skutecznego egzekwowania, a zaufanie obywateli do instytucji publicznych niezmiennie utrzymuje się na bardzo niskim poziomie. Wynika to m.in. z faktu, iż obywatele nie mają poczucia podmiotowości w kontakcie z instytucjami publicznymi, brak również poczucia wpływu na sprawy publiczne.

Państwo odwraca się od obywatela, a energię do działania czerpie przede wszystkim z absorpcji funduszy unijnych. Przestrzeń państwa stała się polem bieżącej gry o pieniądze, spychającej na bok współdziałanie dla rozwoju. W tej walce o wyszarpywanie odpowiednio dużej puli środków odpowiedzialność za ich efektywne społecznie i gospodarczo wykorzystanie jest tylko obciążeniem. Taka postawa będzie rodzić coraz większe problemy w przyszłości, gdy konieczna stanie się zmiana sposobu rządzenia, by wykorzystywać przede wszystkim własne zasoby – piszą eksperci.

Kolejnym z wyliczanych grzechów jest podejmowanie przez rządzących tylko takich działań, które pomagają utrzymać wysokie notowania i pasywne poparcie. Polityka została podporządkowana wynikom sondaży opinii – wskazują autorzy dokumentu, których zdaniem unikanie faktycznego rządzenia i odpowiedzialności zawsze prowadzi do sięgania po instrumentarium politycznego populizmu, często nadwyrężającego finansowe możliwości państwa. W miejsce systemowych, przemyślanych i trwałych rozwiązań wchodzą doraźne i uznaniowe redystrybucyjne działania państwa.

Populizm w czystej postaci – jako objaw słabości demokracji – wybuchł w kampanii wyborczej w 2015 r., która przekształciła się w festiwal efekciarskich obietnic. Politycy cynicznie uznali, że „ciemny lud to wszystko kupi” – piszą autorzy raportu.

Eksperci Open Eyes Economy HUB wskazują syndrom zinstytucjonalizowanej nieodpowiedzialności (zidentyfikowany już w 2001 roku) jako jeden z największych problemów polskiej demokracji. Dotyczy on zarówno klasy politycznej, administracji, jak i społeczeństwa.

Postpolityczna demokracja jest niemożliwa, niezależnie od tego, w co zdają się wierzyć niektórzy politycy skoncentrowani na politycznym marketingu. Bez polityki, czyli faktycznego rządzenia rozumianego jako świadome przyjmowanie odpowiedzialności za rozwiązywanie trudnych problemów, demokracja niknie – podsumowują autorzy dokumentu.

Konsekwencją wspomnianej nieodpowiedzialności jest podobne nastawienie po stronie obywateli. Jej wynikiem są roszczeniowe postawy wobec państwa, pasywność obywateli w kontekście rozliczania państwowych funkcjonariuszy publicznych oraz niezdolność do samorzutnej organizacji, by samodzielnie zaspokajać potrzeby swoich środowisk. Według autorów dokumentu w Polsce utrwala się głównie kapitał przetrwania, który skutecznie ograniczają niepewność i zagrożenie. Jeśli to Państwo jest źródłem niepewności, obywatele starają się tę sytuację oswajać, uciekając jednocześnie od obywatelskiej współodpowiedzialności.

Wielu obywateli ucieka poza obszar oddziaływania państwa, chcąc uniknąć jego negatywnych skutków. Masowa emigracja, przenoszenie za granicę działalności gospodarczych i szara strefa w kraju to najbardziej wyraźne oznaki negatywnego doświadczania państwa przez przeciętnego obywatela. Właściwie możemy mówić o zjawisku swoistej autarkii obywatelskiej – piszą autorzy raportu.

Ostatni z grzechów wyliczanych przez autorów raportu to „systemowa niezdolność do kojarzenia bezpieczeństwa i rozwoju”. Autorzy raportu wskazują, że istnieją grupy (korporacje) zawodowe silnie lgnące do państwa – po to, aby eksploatować jego zasoby. Trudno zdaniem ekspertów o lepszy przykład takiej strategii dostosowawczej niż górnictwo węgla kamiennego. Jeśli jednak państwo ma utrzymywać ekonomiczne uprzywilejowanie silnych grup zawodowych powiązanych z nim poprzez układ resortowo-korporacyjny, musi stale przechwytywać zasoby wytwarzane przez inne grupy. W rezultacie wektorem jego działania staje się zdecydowanie bardziej zawłaszczanie zasobów niż tworzenie warunków sprzyjających ich pomnażaniu.

Chytre państwo zastawia różne fiskalne pułapki na swoich obywateli. Tak niestety działają u nas służby skarbowe, czego dowodów stale dostarcza życie gospodarcze. W pułapki zastawiane przez państwo wpadają głównie słabsi i mali. Silni i duzi potrafią je skutecznie omijać – piszą autorzy raportu.

Powyższy rozdział kończy 18 cech dobrego państwa, które sformułowali eksperci. Ich zdaniem Rzeczpospolita, jako dobro wspólne obywateli, stanie się dobrym państwem, o ile zdoła podjąć wymienione wyżej zadania i połączyć je w jeden, spójny projekt tworzący samopodtrzymującą się spiralę rozwoju.

Polskie doświadczenia z pandemii COVID-19. Czego dowiedzieliśmy się o naszym państwie w roku 2020

Druga część raportu „Państwo i my” to szczegółowa analiza dotycząca gospodarki, ochrony zdrowia, samorządności terytorialnej, społeczeństwa obywatelskiego, kultury, edukacji i kompetencji oraz gospodarowania wodą w kontekście kryzysu wywołanego koronawirusem. Została opracowana na podstawie 82 alertów opracowanych przez 8 zespołów eksperckich, 7 raportów syntetycznych podsumowujących te alerty oraz 25 dodatkowych ekspertyz. Blisko 150 ekspertów zajmujących się różnymi dziedzinami życia społecznego i gospodarczego od marca br. analizowało sytuację wywołaną pandemią COVID-19, opisywało, jaki wpływ wywierała na owe dziedziny, oraz formułowało rekomendacje potrzebnych działań. Eksperci pracowali jako wolontariusze.

Gospodarka

W rozdziale poświęconym polskiej gospodarce oraz wpływowi pandemii koronawirusa na jej działanie eksperci zwracają uwagę m.in. na problem gospodarczego etatyzmu, którego następstwem są m.in. krótkookresowe strategie firm wynikające z kadencji politycznych oraz wprowadzenie w obszar gospodarczy wojny kulturowej. Kolejną poruszoną kwestią jest upaństwowienie Alior Banku i Pekao, które niebezpiecznie poszerza partyjną władzę nad polityką kredytową banków, a czego następstwem jest m.in. spadek wartości rynkowej Alior Banku i Pekao zapoczątkowany jeszcze długo przed wybuchem pandemii. Eksperci zwracają również uwagę na konieczność przeprowadzenia restrukturyzacji państwowych przedsiębiorstw, wskazując tym samym na wypowiedzi przedstawicieli rządu (szczególnie z Ministerstwa Aktywów Państwowych), które wskazują, że optują oni za etatystyczno-protekcjonistyczną formułą polityki przemysłowej. To opcja, której realizacja zablokuje proefektywnościową restrukturyzację i przyczyni się do długotrwałej stagnacji naszej gospodarki (zdaniem ekspertów Polska potrzebuje polityki przemysłowej w formule rynkowo-konkurencyjnej). Eksperci wskazują również na nieudane inwestycje (miliony przeznaczone na modernizację upadającego przedsiębiorstwa ST3 Offshore w Szczecinie, nietrafiona budowa elektrowni Ostrołęka C czy miliony wydawane aktualnie na przekop Mierzei Wiślanej). Zwracają również uwagę na budowę Centralnego Portu Komunikacyjnego, powołując się na opinię wydaną przez Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN. W rozdziale pojawiają się również fragmentu poświęcone planom zarządzania udostępnionymi Polsce funduszami unijnymi oraz relacjom polskiego rządu z Unią Europejską, znacznie zwiększonemu zaangażowaniu banków w kredytowanie rządu oraz wynikającym z tego konsekwencjom. Eksperci poruszają również temat długu publicznego oraz przejrzystości finansów publicznych.

Problemy, przed jakimi stały i stoją polskie finanse publiczne, to przede wszystkim: deficyt strukturalny, wypychanie wydatków poza budżet, brak przejrzystości, wysoki udział wydatków sztywnych w wydatkach budżetowych, finansowanie deficytem wydatków sztywnych (również tych o charakterze socjalnym), a teraz także obchodzenie (zawieszenie) Stabilizującej Reguły Wydatkowej (SRW) oraz sygnalizowanie chęci zmiany konstytucyjnego progu 60 proc. długu publicznego do PKB. Podstawowym warunkiem uporządkowania sytuacji finansowej państwa jest przestrzeganie zasady przejrzystości finansów publicznych – piszą eksperci.

Autorzy dokumentu zwracają uwagę m.in. na krajową definicję państwowego długu publicznego, która odbiega od definicji długu według metodologii europejskiej. Stosowana jest metodologia krajowa, według której dług był dotychczas niższy o ok. 3 p.p. od długu liczonego wg metodologii europejskiej. Według analiz zespołu OEE HUB w skrajnej sytuacji możemy wpaść w spiralę zadłużenia i zapaści gospodarczej. Eksperci zwracają również uwagę na ekonomiczną wiarygodność państwa oraz wagę praworządności i zaufania do niezależnego systemu sądowego, które bezpośrednio wpływają na sytuację gospodarczą – choćby na poziom inwestycji.

Ochrona zdrowia

W rozdziale dotyczącym ochrony zdrowia czytamy m.in. o chaosie organizacyjnym. Eksperci zwracają uwagę, że ścieżki kliniczne (dotyczące postępowania terapeutycznego)
dla pacjenta ze stwierdzeniem lub podejrzeniem zakażenia podlegają ciągłym zmianom, co prowadziło i nadal prowadzi do licznych nieporozumień. Nieustannie zawodzi również mechanizm testowania, rejestracji i monitorowania zakażeń; ujawnia się także brak adekwatnych zasobów (zarówno podstawowych środków zabezpieczających, jak i sprzętu bardziej specjalistycznego), w tym kadr medycznych. Autorzy zwracają uwagę również na paraliż działalności leczniczej szpitali, które wstrzymały bądź znacznie ograniczyły bieżącą działalność, co stanowi poważne zagrożenie dla pacjentów z innymi przypadłościami niż zarażenie SARS-CoV-2. W rozdziale poświęconym ochronie zdrowia pojawia się również fragment o wysoce zaniedbanym materialnie i kadrowo sektorze inspekcji sanitarno-epidemiologicznej oraz wzroście zadłużenia szpitali publicznych. Eksperci zwracają uwagę, że pandemia COVID-19 boleśnie ujawniła niekompletność i wady systemu opieki długoterminowej oraz zróżnicowaną jakość stacjonarnej opieki nad osobami starszymi i niesamodzielnymi, utrudniając zapobieganie i wychodzenie z kryzysu zdrowotnego, co dramatycznie dotknęło osoby przebywające w placówkach całodobowych (domach pomocy społecznej, zakładach opiekuńczo-leczniczych, zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych, w których mieszka ok. 100 tys. osób z niepełnosprawnościami). Autorzy dokumentu zwracają uwagę na fakt, że epidemia ujawniła wieloletnie zaniedbania prowadzące do narastania sytuacji kryzysowej w systemie zdrowotnym zarówno w części dotyczącej zdrowia publicznego, jak i w części medycyny interwencyjnej, w tym dramatyczny deficyt kadr medycznych (Polska ma m.in. jedne z najniższych w Europie wskaźniki zatrudnienia w poszczególnych grupach zawodów medycznych).

Partnerskie traktowanie i poszanowanie godności przedstawicieli wszystkich zawodów medycznych to elementarne składniki odpowiedniego (efektywnego i satysfakcjonującego) odnoszenia się do kadr systemu ochrony zdrowia. W okresie epidemii konieczna jest zmiana systemu zarządzania poprzez decentralizację ośrodków decyzyjnych oraz korzystanie z wiedzy eksperckiej w zakresie chorób zakaźnych i zdrowia publicznego, zamiast kierowania się racjami politycznymi (partyjnymi) – piszą eksperci.

Samorządność terytorialna

We fragmencie dotyczącym samorządności terytorialnej autorzy dokumentu wskazują m.in. na działania rządu i administracji, które podmywają i systematycznie osłabiają pozycję jednostek samorządu terytorialnego. Sytuacja finansowa JST staje się coraz cięższa, a wpływają na to m.in. finansowanie samorządów od samego początku planowo „niedomiarowo”, działania władz centralnych oraz spadek dochodów budżetowych związanych z pandemią. Eksperci wskazują na potrzebę przebudowy systemu dochodów JST, proponując szereg rozwiązań w zakresie podatków i opłat lokalnych oraz subwencji ogólnej. W dalszej części pojawiają się również propozycje metod rozwoju metod zaangażowania społecznego mieszkańców (np. podejście design thinking, zastosowanie nowych technik typu crowdmapping, zwiększenie roli zarządzania partycypacyjnego w systemie oświaty czy upodmiotowienie kompetencyjne i finansowe wspólnot mieszkaniowych). Pojawiają się również propozycje zmian legislacyjnych, które pomogą umocnić społeczeństwo obywatelskie (m.in. wypracowanie nowych przepisów dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej czy uporządkowanie i uelastycznienie przepisów dotyczących budżetu obywatelskiego). Autorzy wskazują również na potrzebę działania i decyzji na szczeblu lokalnym i centralnym ze względu na stan finansów JST (w tym: przygotowanie programu wsparcia dla realizacji niezbędnych inwestycji komunalnych, wprowadzenie mechanizmu „zwrotu” VAT od inwestycji samorządowych, uproszczenie udzielania dofinansowania unijnego (zwłaszcza w ramach RPO) do niewielkich inwestycji z zachowaniem wymogu przedstawiania studiów wykonalności, wprowadzenie jawnych i przejrzystych kryteriów przyznawania pieniędzy z Funduszu Dróg Samorządowych czy oddanie oceny projektów, które należy wesprzeć, gremiom ekspertów powoływanych przez korporacje samorządowe).

Eksperci poddają również zdecydowanej krytyce sugestie zgłaszane przez przedstawicieli rządu w stosunku do Komisji Europejskiej, by ograniczyć skalę Regionalnych Programów Operacyjnych. Ich zdaniem prowadzi to po raz kolejny do redukcji samorządności terytorialnej i centralizowania państwa.

Samorząd terytorialny jest gwarantem demokracji i stanowi podstawę skutecznego zarządzania państwem. Skutecznie działający, wspomaga rozwój społeczno-gospodarczy, poprawia poziom i warunki życia mieszkańców. Konsekwencje pandemii COVID-19 z pełną mocą pokazały jego fundamentalną rolę dla tworzenia bezpiecznych i efektywnych warunków dla życia i pracy mieszkańców. Dlatego też powinien być traktowany przez administrację rządową jako partner, a nie petent – czytamy w rozdziale poświęconym samorządności terytorialnej.

Eksperci zwracają również uwagę, że samorząd terytorialny jest gwarantem demokracji i stanowi podstawę skutecznego zarządzania państwem. Czas pandemii wyraźnie uwypuklił niedostateczne wsparcie samorządów przez administrację rządową. Rozwiązania tarczy antykryzysowej
wspomagają przedsiębiorców, pozostawiając samorządy same sobie. Autorzy dokumentu wskazują również na niezwykle istotną rolę JST w działaniu małych i średnich przedsiębiorstw, dla których sprawne funkcjonowanie samorządu terytorialnego jest o wiele istotniejsze niż działanie rządu i jego agend. Eksperci wskazują, że pandemia drastycznie pogorszyła tę relację. Eksperci zwracają również uwagę, że kategoria „solidarności terytorialnej” jest przydatna w rozważaniu relacji w układzie miasto – wieś w odniesieniu do takich zagadnień jak: żywność, środowisko naturalne, energia czy woda. Podają również koncepcję tworzenia miast wiejskich, czyli małych miast, które funkcjonują w otoczeniu terenów wiejskich.

Społeczeństwo obywatelskie

W rozdziale dotyczącym społeczeństwa obywatelskiego eksperci wskazują m.in. na zaprzepaszczenie idei dialogu społecznego rozumianego jako chęć poznania i porozumienia się z innymi. Autorzy zwracają również uwagę na fatalne skutki społeczne, które wywołuje wprowadzenie regulacji prawnych ograniczających dostęp do informacji publicznej. Uniemożliwia to kontrolowanie działań władz i planowanie wspólnotowych działań w przyszłości, a także otwiera szerokie pole manipulacji, dzielenia społeczeństwa przez
straszenie odmiennością, mobilizowania do nienawiści lub celowego izolowania się od tych, którzy zostają wskazani jako obcy, inni, „nieswoi”. Eksperci odnoszą się również do ogłoszonego przez Trybunał Konstytucyjny werdytku burzącego kompromis aborcyjny, w wyniku którego w ciągu tygodnia zaprotestowało milion osób w 400 miejscowościach.

Bez społecznej solidarności rozpanoszą się w kraju przemoc i egoistyczny indywidualizm, zapanuje prawo silniejszego. Grozi nam nieodwracalne załamanie spójności społecznej. Pojawią się skrajne nierówności materialne i społeczne. Zjawiska te staną się źródłem politycznego chaosu, w którym rej będą wodzić szamani konfliktu – czytamy w raporcie „Państwo i my”.

Eksperci zwracają również uwagę na fakt, że przepisy ograniczające swobody obywatelskie zostały wprowadzone przez rząd bez wcześniejszego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, a rząd nie dba o formalno-prawny aspekt nadzwyczajnych działań i prerogatyw władzy. W tekście został również przywołany fakt marginalizacji Rady Dialogu Społecznego oraz Rady Dialogu Obywatelskiego, które wraz z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego tworzyły trójfilarową koncepcję dialogu. Eksperci zwracają uwagę m.in. na redukcję mechanizmów partycypacyjnych obywateli w procesie legislacyjnym oraz prezentowanie ustaw rządowych jako projektów poselskich w celu ominięcia wymogu konsultacji oraz przedstawienia oceny skutków wprowadzenia regulacji (OSR), a także wyłączenie przez rząd narzędzi konsultacji online. Autorzy dokumentu wskazują również, że rozbudzenie konfliktów kulturowych i światopoglądowych wpłynęło na zepchnięcie na drugi plan problematyki wspólnot lokalnych i pomocowych, które w wyniku nasilenia epidemii są teraz jeszcze bardziej potrzebne niż wiosną.

Pilnie potrzebujemy regionalnych centrów dialogu społecznego i obywatelskiego. W czasie pandemii pojawiło się wiele nowych podmiotów, inicjatyw i instytucji zaangażowanych społecznie. Ich autorytet powinien zostać wykorzystany do wzmacniania istniejących form dialogu społecznego i formowania nowych – apelują eksperci.

Kultura

Rozdział poświęcony kulturze prezentuje m.in. szereg statystyk dotyczących wpływu pandemii COVID-19 na ten sektor. Autorzy dokumentu zwracają uwagę, że już pod koniec I kwartału 2020 r. ponad połowa samorządowych i rządowych instytucji kultury doświadczyła negatywnych skutków pandemii [GUS 2020b]. Co czwarta z nich szacowała, że przychody z działalności gospodarczej spadły o 50–90 proc., a co dwunasta (ponad 8 proc.) oceniła spadek na więcej niż 90 proc. W II kwartale sytuacja okazała się jeszcze poważniejsza. Eksperci wskazują, że nieprecyzyjne działania władz i umieszczanie całej kultury w jednym worku bez względu na jej zróżnicowanie sprawiło, że nawet instytucje, których aktywność byłaby możliwa w okresie letniego rozluźnienia, nie podjęły działania w obawie przed konsekwencjami. Autorzy dokumentu zauważają, że większość ludzi związanych z kulturą jest zatrudniona w oparciu o umowy cywilnoprawne. Wybuch pandemii jedynie podkreśla konieczność wprowadzenia ustawy o statusie artysty zawodowego, która pomogłaby uregulować wiele podstawowych kwestii, jak np. dostęp do publicznej służby zdrowia. Autorzy dokumentu odnoszą się również do problemu, z jakim borykają się w Polsce miasta historyczne. Ich atrakcyjność turystyczna doprowadziła do głębokich systemowych przemian centrów miast, w których zaczęła dominować funkcja turystyczna. Brak turystyów spowodował kryzys wielu przedsiębiorstw świadczących usługi przeznaczone przede wszystkim dla nich. Autorzy przy okazji zwracają uwagę na problem overtourismu, który należy rozpatrywać szerzej – również z perspektywy miasta jako wspólnoty mieszkańców. Eksperci po raz kolejny zwracają również uwagę na złożoność, rozległość i liczne powiązania kultury z wszystkimi dziedzinami gospodarki. Jej wyłączenie będzie miało widoczne skutki także w innych, kluczowych przestrzeniach społecznych.

Po przejściu pandemii najbardziej będziemy potrzebowali nowych kompetencji, nie tylko cyfrowych. Także tych miękkich, odnoszących się do takich wartości jak solidarność, zaufanie, empatia, uważność i dialog. Te twarde (technologiczne) i te miękkie (społeczne) kompetencje muszą się łączyć i uzupełniać. Kultura, rozumiana jako społeczna umiejętność harmonijnego używania i korzystania z rozumu i emocji, będzie potrzebna do pokonania traumy, którą długo będziemy obciążeni. Gdy minie heroiczny okres lekarzy, niezbędni będą kustosze i kuratorzy pamięci zbiorowej, pomagający wszystkim w sztuce współistnienia. Przychodzi czas na kulturę solidarności. Bez kultury społeczeństwo nie powróci do życia – czytamy w rozdziale poświęconym kulturze.

Edukacja i kompetencje

W rozdziale poświęconym edukacji i kompetencjom eksperci zgromadzili szereg analiz oraz wniosków odnoszących się do funkcjonowania przestarzałego i scentralizowanego systemu edukacji, nieprzygotowanego na wyzwania, które postawiła przed nim pandemia. Wskazują, że działania podejmowane ad hoc przez administrację rządową bez konsultacji z partnerami społecznymi wprowadzały chaos oraz pogłębiały niepokój wśród uczniów i opiekunów. Latem i jesienią powtórzono błędy popełnione wiosną, a władze przez półtora miesiąca nie mogły się zdecydować, w jaki sposób ma być prowadzona edukacja w roku szkolnym i akademickim 2020/2021. Rząd nie przeprowadził krytycznej analizy sytuacji, która wystąpiła wiosną, a przedstawiona koncepcja funkcjonowania szkół została wprowadzona bez konsultacji z samorządami lokalnymi, dyrektorami placówek czy reprezentacjami zawodowymi nauczycieli. Największy niepokój autorów wzbudziło występowanie grup uczniów oraz nauczycieli, którzy z różnych powodów nie potrafili przystosować się do nowych warunków i funkcjonować w nich, wręcz „zniknęli z systemu”. Autorzy dokumentu wyliczają problemy systemu edukacji, jakie odsłoniła konieczność przejścia na system pracy zdalnej, m.in.: brak zarządzania wiedzą, efektywnej komunikacji i przepływu informacji, co sprawia, że do dzisiaj nie wiadomo, ilu uczniów nie uczestniczyło edukacji, ile szkół miało problemy infrastrukturalne, tendencję do bagatelizowania problemów, unikanie ich analizy i dyskusji; zaprzeczanie istnieniu trudności, brak współpracy między najważniejszymi interesariuszami (rodzicami, dziećmi, nauczycielami, samorządami, MEN itp.), nieobecność nowoczesnych metod kształcenia, nieprzygotowanie nauczycieli do niestandardowych form pracy z uczniem, dominację transmisyjnego modelu przekazywania wiedzy połączoną z przeładowaniem programu nauczania, przeciążenie uczniów i nauczycieli, nierówności w dostępie do edukacji czy niedofinansowanie systemu oświaty. Eksperci wskazują również na jeden z największych problemów polskiej oświaty, czyli biurokrację:

Harmider związany z reagowaniem na pandemię zderzył się z problemami strukturalnymi. Jeden z nich to rozbudowana biurokracja. Specyfiką polskiego systemu edukacji jest bowiem duża liczba zmian w prawie oświatowym. Przeciętnie dzieje się to 37 razy w ciągu roku. Dyrektorzy szkół muszą wszystkie modyfikacje przeanalizować, wprowadzić w życie i monitorować ich realizację. Dążenie do zaspokojenia wymogów prawnych bierze górę nad dbałością o jakość kształcenia – czytamy w dziale poświęconym edukacji.

Eksperci zwracają uwagę, że współczesna polska szkoła rujnuje finansowo samorządy – nakłady na edukację we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego przewyższają wysokość subwencji oświatowej otrzymywanej przez gminy i powiaty w związku z realizacją zadań oświatowych. Najgorsza sytuacja jest w małych gminach, w których wysokość wydatków oświatowych pochodzących z własnych środków sięga 100 proc. wartości subwencji.
Autorzy dokumentu wskazują również na konieczność przeprowadzenia głębokich reform, począwszy od rozumienia, przez organizację oraz zmiany systemowe:

W naszym systemie edukacji szkoła została zaprogramowana jako struktura, która formatuje uczniów. Ważne są oceny, dyplom potwierdzający ukończenie określonego etapu edukacji, a nie umiejętności i kompetencje. Najważniejsza jest podstawa programowa, a nie stworzenie dzieciom i młodzieży możliwości rozwoju. Szkoła dba o zachowanie porządku operacyjnego, a nie porządku aksjonormatywnego, czyli takiego, w którym ważne są normy i wartości społeczne. Szeroki i wielopokoleniowy system edukacyjny nie może być zorganizowany w formule resortowej (ministerstwo edukacji) i korporacyjnej (nauczyciel jako resortowy funkcjonariusz). Nie da się nim władczo i monocentrycznie zarządzać. Może się wyłonić tylko jako następstwo wielopodmiotowej i partnerskiej koordynacji (partnerstwo edukacyjne): jako efekt współzarządzania, a nie rządzenia, nie w efekcie wymuszenia, ale współdziałania i współodpowiedzialności. Państwo, które tego wszystkiego nie potrafi dostrzec i zmienić, staje się bezradne i destruktywne – konkludują eksperci.

Gospodarowanie wodą

W rozdziale dotyczącym gospodarowania wodą eksperci zwracają uwagę na to, że Polska boryka się z problemem braku odpowiedniego zarządzania i tak już skromnymi zasobami wodnymi oraz pogarszającą się ich jakością. Rządzącym od lat brakuje koncepcji, w jaki sposób ten stan zmienić. Zmienność czasowa i przestrzenna zasobów wodnych Polski jest znaczna. Lekarstwem na wahania dostępności wody w czasie jest jej retencjonowanie – łapanie wody, kiedy jest jej nadmiar i korzystanie ze zmagazynowanej wody, kiedy panuje susza. Jednak wszystkie polskie zbiorniki mieszczą tylko 6,5 proc. rocznego odpływu rzecznego, a reszta płynie w kierunku Bałtyku. Jest to od dawna rozpoznany problem i każda kolejna ekipa rządząca zwraca na niego werbalnie uwagę. Podczas tegorocznej suszy też mówiło się o potrzebie znacznego zwiększenia retencji. Zdaniem ekspertów do tematu zapewne wrócimy przy okazji kolejnej suszy, czyli prędko. Autorzy dokumentu zwracają również uwagę na szczególną wrażliwość gospodarowania wodą przez metropolie i miasta. Według nich miasta powinny przestawić się na model miasta wodnego:
Wodno-klimatyczna odporność miasta nie może polegać na z góry zdefiniowanym i władczo (monocentrycznie) skoordynowanym systemie zabezpieczeń i zdolności reagowania w stanach nadzwyczajnych (emergency). Musi także obejmować wielostronne działania prowadzące do stopniowego, ale zdecydowanego – częściowo zaprojektowanego, częściowo spontanicznego, oddolnego – przestawienia miasta na odpowiedni dla niego model miasta wodnego.

Eksperci zwracają uwagę, że w wyniku postępujących zmian klimatycznych Polska musi liczyć się z częstszym występowaniem zarówno suszy (meteorologicznej, hydrologicznej i rolniczej), jak i niszczącego nadmiaru wody. Zmiany klimatyczne wskazują, że częściej będziemy mieli do czynienia z ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi, które będą powodowały susze lub powodzie:

Projekcje klimatyczne na przyszłość, mimo znacznej niepewności, wyraźnie pokazują kontynuację ocieplania i efektów towarzyszących. Wzrośnie prawdopodobieństwo wystąpienia fal upałów w lecie. Mogą im towarzyszyć susze i pożary lasów. Opady mogą silnie wzrosnąć w półroczu zimnym, przy czym opady śniegu zmniejszą się. Wzrost opadów w półroczu ciepłym może być jednak niewielki, a niektóre modele klimatyczne w ogóle nie przewidują wzrostu opadów letnich dla części Polski. Dłuższe okresy bezopadowe (lub z opadem znacznie niższym od normy) mogą być przerywane ulewami – czytamy w raporcie „Państwo i my”.

Autorzy dokumentu wskazują również działania, które należy podjąć w kontekście grożącego nam kryzysu wodnego. Wśród nich znajdują się m.in. ochrona wód podziemnych, ukierunkowanie działań na przetrzymywanie wody blisko miejsca, w którym spada, odbudowa retencji korytowej i gruntowej, powstrzymywanie postępującej urbanizacji i formowania coraz większej powierzchni nieprzepuszczalnej czy zdecentralizowanie zarządzania spływem wód opadowych obejmujących retencję u źródła, na ścieżce i w odbiorniku. Eksperci zwracają również uwagę na konieczność przezwyciężenia tzw. syndromu krótkiej pamięci i prowadzenia dyskusji nie tylko doraźnie w momencie występującego kryzysu, ale również w okresie spokojnym – konsekwentne, uporządkowane i zaplanowane działanie prowadzone sekwencyjnie pozwala na sukcesywne obniżanie ryzyka.

Zadaniem gospodarki wodnej jest nie tylko zaspokojenie szeroko rozumianych potrzeb wodnych (zaopatrzenie w wodę mieszkańców i gospodarki), bezpieczeństwo wodne (ochrona przed powodzią i suszą), gospodarcze wykorzystanie rzek (rolnictwo, energetyka, żegluga, turystyka i rekreacja), ale także ochrona zasobów wodnych poprzez zapewnienie ich dobrego stanu – czytamy w rozdziale poświęconym gospodarowaniu wodą.

W dokumencie pojawia się również krytyka zakotwiczenia zarządzania gospodarką wodną oraz związanych z nią instytucji w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a także wdrożonej w 2015 r. przez rząd PiS struktury instytucjonalnej gospodarki wodnej, która wypacza zasadę decentralizacji zadań publicznych. W jej wyniku ustawodawca pozbawił organy samorządu terytorialnego (marszałków i starostów) kompetencji administracyjnych i przeniósł je do podmiotu zhierarchizowanego i scentralizowanego, jakim są Wody Polskie.

W przypadku gospodarki wodnej koniecznością jest instytucjonalizacja konfliktów o dostęp i wykorzystanie zasobów wodnych przez rozdzielenie odpowiedzialności za żeglugę śródlądową od gospodarki wodnej odpowiedzialnej za ochronę przeciwpowodziową i zapobieganie skutkom susz. Podobnie jest w przypadku czekającego nas w przyszłości konfliktu o wodę w wykorzystaniu dla konsumpcji, w rolnictwie i w wodochłonnych działach gospodarki (energetyka, produkcja żywności etc.) – czytamy w raporcie.

Dokument kończy komentarz autorów odnoszący się do kilku istotnych kwestii, m.in.:

• Pandemia COVID-19 postawiła kwestię społecznych konsekwencji sztucznej inteligencji (SI) na
porządku dziennym. Ważny w tej sprawie jest komentarz Yuvala Harariego [2020]. Podkreśla on, że
obecnie działania są podejmowane w stanie nadzwyczajnym i uzasadniane koniecznością ratowania zdrowia i życia (emergency). Stan nadzwyczajny (epidemia) ustąpi, ale to nie znaczy, że zostaną wycofane nadzwyczajne działania i rozwiązania. Decyzje kiedyś podejmowane latami, obecnie są rozstrzygane w ciągu godzin, ale ich konsekwencje będą długotrwałe i często praktycznie nieodwracalne. To dotyczy w szczególności wdrożenia nowych technologii monitorowania i kontrolowania zachowań obywateli (surveillance). Rządy sięgają po nie, aby powstrzymać epidemię. Dlatego łatwo uzyskać na to przyzwolenie nawet w państwach demokratycznych. Szereg rządów sformułuje dylemat „zdrowie czy prywatność” i postawi przed nim swych obywateli. Większość z nich opowie się za zdrowiem, czyli zniesieniem prywatności, nie przyjmując, że jest to fałszywy wybór, że możliwe jest pogodzenie i respektowanie obu wartości.

• Jedną ze składowych „rządzenia przez podział” jest ustanawianie ciągów decyzyjnych przypominających taśmę produkcyjną (np. w wymiarze sprawiedliwości), bazujących nie na regułach i ustawach, ale na personalnej zależności i lojalności. To umacnia wodzowski model przywództwa politycznego. Blokuje jednak inicjatywę i zdolność reagowania w sytuacjach kryzysowych. W naszym kraju dominuje monocentryczna formuła przywództwa (model wodzowski). W ten sposób jest narzucana formuła jednolitej i opartej na sile władzy państwowej. Ograniczana jest zatem przestrzeń społecznego dyskursu i zbiorowej refleksji. Osłabiamy tym samym tworzenie kapitału społecznego. Pogłębia się więc podstawowy deficyt rozwojowy Polski. Jesteśmy wtłaczani w anachroniczny układ instytucjonalny, zastój i peryferyzację, co już kiedyś doprowadziło do utraty państwowości.

• Poważnym niebezpieczeństwem staje się wojna kulturowo-polityczna, która dzieli Polaków. Z jej powodu wzmacniane są historycznie ugruntowane uprzedzenia i rośnie wrogie nastawienie do oponentów. Narastający społeczny antagonizm sprzyja pogłębianiu wielu zakorzenionych instytucjonalnych deficytów Polski. W takich sytuacjach jak epidemia koronawirusa, gdy niezbędne jest wyzwolenie obywatelskiej, społecznej inicjatywy i energii, dramatycznie jej brakuje. Także dlatego, że latami ograniczano samodzielność i niezależność różnych struktur i organizacji. A to właśnie aktywne i niezależne od administracji organizacje społeczne tworzą formy retencji obywatelskiej energii. I współdziałając ze sobą, budują tkankę łączną społeczeństwa.

• Elementarnym brakiem jest w Polsce deficyt zaufania. Październikowy obywatelski protest jest tego dowodem. Zaufanie wynika ze współdziałania, a nie z apelowania o nie. Rząd i rządzący nieustanie się go dopominają, ale czynią wszystko, aby nie być w tym wiarygodnym. Źródłem tego kolejnego deficytu jest w Polsce chroniczna słabość dialogu społecznego. Emocjonalny protest młodych ludzi i kobiet to sprzeciw wobec polityki publicznej prowadzonej przez obecną formację polityczną, ale także wobec sposobu myślenia wielu polityków i działaczy ugrupowań politycznych o państwie polskim.

• Pandemia jest bolesną lekcją, ukazującą jak słabe, kartonowe okazuje się w istocie scentralizowane państwo, chcące kontrolować i penetrować wszystkie formy życia zbiorowego. Przyglądając się 5 ostatnim latom – okresowi „dobrej zmiany” – przez pryzmat tego, czego aktualnie doświadczamy, trudno nie dojść do wniosku, że utrwalone dysfunkcje polskiego państwa prowadzą do wystąpienia „pętli rozwoju” hamującej nasz potencjał rozwojowy oraz obniżającej jakość zarządzania sprawami publicznymi.

• Działając poza porządkiem aksjonormatywnym, przedstawiciele państwa stają się amoralni. Pójście w zaparte, nieuznawanie, że czarne jest czarne, codzienne zakłamywanie rzeczywistości stało się wzorem i normą. W końcu sens działań znika, istotne jest tylko to, „kto kogo ogra”, „czyje będzie na wierzchu”. Działaniom naszego państwa brakuje wiarygodności i moralnego uzasadnienia. Jego działania stają się coraz bardziej kosztowne i mało skuteczne, a zarazem są postrzegane przez obywateli jako opresyjne.

Część analityczna raportu „Państwo i my. Osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej – 5 lat później” została przygotowana na podstawie 82 alertów opracowanych przez 8 zespołów eksperckich, 7 raportów syntetycznych podsumowujących te alerty oraz 25 dodatkowych ekspertyz. Blisko 150 ekspertów zajmujących się różnymi dziedzinami życia społecznego i gospodarczego od marca br. analizowało sytuację wywołaną pandemią COVID-19, opisywało, jaki wpływ wywierała na owe dziedziny, oraz formułowało rekomendacje potrzebnych działań. Wszystkie przywołane opracowania zostały przygotowane od kwietnia do listopada bieżącego roku i były systematycznie upubliczniane i komentowane. W aneksie do raportu zamieszczony jest wykaz autorów i tytułów tych opracowań. Są one dostępne na stronie www.oees.pl/dobrzewiedziec.

Pełny tekst raportu „Państwo i my. Osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej – 5 lat później” jest już dostępny na stronie www.oees.pl/dobrzewiedziec. Zachęcamy do podzielenia się nim ze swoimi odbiorcami.

Zespół ekspertów został powołany przez prof. dr hab. Jerzego Hausnera – Przewodniczącego Rady Programowej Open Eyes Economy Summit.

Powyższe działanie to inicjatywa Open Eyes Economy HUB oraz Kolegium Gospodarki i Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Patronem publikacji jest Miasto Kraków.

Wszystkie Raporty są dostępne na stronie www.oees.pl/raporty.