Choć mijający rok w relacjach z UE nie należał do najłatwiejszych, to w 2021 r. na pewno nie będzie z górki.
Tak jak „konstytucja” została słowem roku 2018, tak „praworządność” może być mocnym kandydatem w tej kategorii w roku 2020. W ostatnich miesiącach, a zwłaszcza tygodniach, w UE rozegrał się dramatyczny spektakl z Polską w roli głównej. Rząd zdecydował się na negocjacyjny hazard, próbując doprowadzić do zablokowania powiązania europejskich pieniędzy z przestrzeganiem zasad państwa prawa. Groźba weta postawiła pod znakiem zapytania budżet UE wraz z funduszem odbudowy, który ma pomóc państwom Wspólnoty wydźwignąć się z pandemicznego dołka.
Ale w 2021 r. o budżetowym kryzysie, uważa politolog Christopher Wratil z University College London, najprawdopodobniej niewielu już będzie pamiętać. – Z perspektywy europejskiej wieloletnie ramy finansowe i fundusz odbudowy to zakończone sprawy. Jeśli Warszawa będzie respektować zobowiązania oraz szybko wprowadzi je w życie, w nadchodzącym roku ten spór może już nie mieć negatywnego wpływu na relacje Warszawy z Brukselą – podkreśla.
Sejm rozstrzygnie
To nie oznacza, że zabraknie innych. Europejski budżet rusza od nowego roku, jednak pakiet ratunkowy o wartości 750 mld euro wymaga dodatkowych gwarancji ze strony parlamentów narodowych – jest to związane z podniesieniem pułapu dochodów własnych UE. Bez uzyskania tych gwarancji Wspólnota nie będzie mogła zaciągać pożyczek, z których fundusz odbudowy będzie finansowany. W Sejmie głosowanie w tej sprawie ma się odbyć w lutym lub marcu. Bazowym scenariuszem jest przegłosowanie unijnych ustaleń – przy sprzeciwie ziobrystów, ale z pomocą opozycji.
Obawy związane z powodzeniem ratyfikacji ma Danuta Hübner, europosłanka PO. Podkreśla, że trudno jej zrozumieć zastrzeżenia wyrażane w tej sprawie przez przedstawicieli rządu. – Kolejne blokowanie czegoś, co przyniesie nam korzyści, tylko pogłębi erozję pozycji Polski w Unii – przekonuje.
A jak wygląda stan gry w Zjednoczonej Prawicy? Pewny grudniowych ustaleń z unijnego szczytu wydaje się wicepremier i lider Porozumienia Jarosław Gowin. Jego zdaniem na razie nic nie wskazuje, żeby „dżentelmeńskie porozumienie” zawarte podczas posiedzenia Rady Europejskiej miało zostać naruszone. – W polityce ważniejsza od przepisów jest wola polityczna. Rozstrzygnięcia, jakie zapadły w Brukseli, są lepszym zabezpieczeniem polskiego interesu niż zmiana rozporządzenia, czego domagała się Solidarna Polska. Rozporządzenie można zmienić w grudniu w zgodzie z oczekiwaniami Polski, a następnie w maju odwrócić jego sens – mówił w wywiadzie dla DGP.
Na drugim biegunie są ziobryści, którzy uważają, że rząd przegrał negocjacje z UE. Dało się to ponownie odczuć, gdy w zeszłym tygodniu Solidarna Polska Zbigniewa Ziobry zorganizowała konferencję „Mechanizm praworządności a przyszłość Unii Europejskiej”. Otwierający ją europoseł SP Patryk Jaki stwierdził, że zmiana wynikająca z wprowadzenia mechanizmu warunkującego wypłaty dotacji od dochowania zasad praworządności jest „ustrojowo większa niż przejście z traktatu nicejskiego na lizboński”. – Już wtedy wiele osób krytykowało ten dokument, który zabierał wiele kompetencji państwom członkowskim na rzecz instytucji unijnych, ale mimo wszystko w miarę precyzyjnie określał, które kompetencje są wspólne, a które zostają w państwie członkowskim. Obecna zmiana, wiążąca się z rozporządzeniem łączącym budżet z praworządnością, idzie dalej, bo już nie ma takiego jasnego podziału, w które przymioty suwerennego państwa UE może ingerować, a w które nie – przekonywał.
Pomiędzy tymi rozbieżnymi stanowiskami lawiruje Jarosław Kaczyński, który mocno wspierał premiera Mateusza Morawieckiego w twardych negocjacjach z UE – to prezes PiS jako pierwszy zagroził wetem (wywiad dla „Gazety Polskiej” z 14 października). A choć oficjalnie rząd obwieścił sukces, to ostatnio Kaczyński nie wykluczał, że inne kraje lub instytucje unijne spróbują podważyć ustalenia. W wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” zapowiedział, że Polska nie będzie się temu biernie przyglądać. – Wciąż możemy za pomocą odpowiedniego głosowania Sejmu doprowadzić do konieczności podjęcia nowych rokowań – stwierdził, tym samym nawiązując do oczekiwanego ratyfikowania (bądź nie) funduszu odbudowy.
Do tych słów z dystansem podchodzą nawet politycy obozu władzy. – Kaczyński wystosował rytualną groźbę, w praktyce nieratyfikowanie funduszu odbudowy wydaje mi się niemożliwe – ocenia polityk Zjednoczonej Prawicy. – Myślę, że to był gest wobec twardego elektoratu, który czuje się zdezorientowany – dodał.
Słowa prezesa PiS mogą być też reakcją na sygnały płynące z Brukseli. Szefowa KE Ursula von der Leyen zapowiedziała, że od nowego roku będzie monitorować naruszenia praworządności zgodnie z zapisami rozporządzenia warunkującego wypłaty z europejskiej kasy z rządami prawa. A przecież na grudniowym szczycie ustalono, że mechanizm pozostanie w zawieszeniu do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE). Możliwe, że sama von der Leyen jest zmuszona do lawirowania między politycznymi zobowiązaniami ze szczytu a europarlamentem, który wzywa do uruchomienia rozporządzenia bez oglądania się na polityczne deklaracje. Ostatecznie zadecyduje o tym Komisja Europejska, a prezes PiS grożąc wstrzymaniem funduszu odbudowy, zostawia sobie otwartą furtkę do pokazania sprzeciwu wobec mechanizmu praworządności.
Z funduszu odbudowy otrzymamy 23,1 mld euro bezzwrotnych grantów i 34,2 mld euro w formie ewentualnych pożyczek. Wszystkie państwa członkowskie muszą przesłać Brukseli plany odbudowy (listy projektów, które miałyby zyskać finansowanie z funduszu odbudowy) do końca kwietnia 2021 r. – Jeśli powiem, że będą jakieś sprawy sporne, zabrzmi to tak, jakbyśmy się spodziewali tylko problemów. Zawsze w negocjacjach są elementy sporne i chodzi o znalezienie porozumienia – uważa wiceszef MSZ Paweł Jabłoński.
Danuta Hübner również zwraca uwagę na wyzwania, z jakimi będzie związane negocjowanie planu odbudowy. Ma ona wątpliwości, czy Warszawa jest gotowa efektywnie wydać ogromne środki, jakie otrzyma w nadchodzących siedmiu latach. – Warunki, jakie musi spełniać zarówno krajowy program odbudowy, jak i poszczególne projekty, to nie tylko respektowanie praworządności, lecz także celów europejskiej polityki klimatycznej i cyfrowej – wskazuje. Przypomina, że krajowy program odbudowy będzie akceptowany nie tylko przez KE, ale też przez państwa członkowskie Unii. Przekonanie ich do polskich planów może być wyzwaniem.
Spór o sądy
O ile spór wokół praworządności został na razie wygaszony, o tyle jest wielce prawdopodobne, że odżyją konflikty dotyczące wymiaru sprawiedliwości. W tym tygodniu wiceszefowa KE Věra Jourová powiedziała niemieckiemu „Tagesspiegel”, że nie wyklucza skierowania kolejnej skargi do TSUE w związku z Izbą Dyscyplinarną Sądu Najwyższego. Trybunał w Luksemburgu nakazał zawieszenie jej działalności na czas rozpatrywania sprawy, ale KE zauważyła, że izba wydaje decyzje dotyczące sędziów. Dlatego 3 grudnia skierowała do Warszawy list w tej sprawie. Warszawa ma miesiąc na odpowiedź. – Jeśli Polska nie odniesie się do zastrzeżeń, nie zamierzam zwlekać z odesłaniem sprawy do TSUE na początku nowego roku – podkreśliła Jourová. Niewykluczone, że tym razem zwróci się o nałożenie na nas kary finansowej.
Konflikt może być tym ostrzejszy, że Zjednoczonej Prawicy marzy się powrót do zarzuconej przez pandemię ofensywy legislacyjnej. Nasz rozmówca z rządu przyznaje, że tym planom zagrozić mogą spodziewane w przyszłym roku wyroki TSUE. – To na pewno wygeneruje potężne napięcie – ocenia. Rozstrzygnięcia będą dotyczyć Krajowej Rady Sądownictwa i Izby Dyscyplinarnej (sprawa, w której TSUE użył środka zabezpieczającego).
O tym, co może się wydarzyć w przypadku KRS, wiadomo już nieco więcej po opinii rzecznika generalnego TSUE. Jak na ironię, gdy TSUE wydał korzystne dla polskiego rządu postanowienie – przynajmniej tak to oceniał PiS – w sprawie europejskiego nakazu aresztowania, tego samego dnia pojawiła się opinia rzecznika Jewgienija Tanczewa, z której wynikało, że pozbawienie sędziów prawa do odwołania się od uchwały KRS jest sprzeczne z europejskim prawem. Z kolei opinia rzecznika generalnego w sprawie Izby Dyscyplinarnej ma się pojawić w I kwartale nowego roku, a wyrok zapewne zapadnie kilkanaście tygodni później.
Często opinie rzeczników są powielane w wyrokach trybunału. – Około dwóch trzecich orzeczeń TSUE podąża za opiniami rzeczników generalnych – mówi Dariusz Mazur ze Stowarzyszenia Sędziów „Themis”. Jego zdaniem niekorzystne dla rządu wyroki TSUE – w sprawie KRS i Izby Dyscyplinarnej SN – wymagałyby stworzenia zupełnie nowego modelu dyscyplinującego sędziów. – A tym samym podważyłoby to dużą część reformy – tłumaczy.
Front przeciwko Polsce
W rozmowach z politykami Zjednoczonej Prawicy daje się wyczuć napięcie w oczekiwaniu na orzeczenie TSUE, zwłaszcza w sprawie KRS. – Wyrok idący w kierunku wyznaczonym przez rzecznika Tanczewa podważałby równość państw członkowskich i zagroził jedności Unii. Idąc tym tropem, można byłoby dojść do wniosku, że najbardziej upolityczniony system powoływania sędziów istnieje w samej UE, bo to rządy delegują wskazanych kandydatów na sędziów, a listę zatwierdza Rada – komentuje Sebastian Kaleta, wiceminister sprawiedliwości i współpracownik Zbigniewa Ziobry. – W tej sprawie to o tyle kuriozalne, że podobny system jak nasz funkcjonuje w Hiszpanii, a Polska od lat musi walczyć o prawo do wykonywania swoich suwerennych kompetencji przed organami UE. A inny rzecznik generalny w odniesieniu do Malty stwierdził, że dopóki nie zostanie udowodnione, iż sędzia odbiera instrukcje od polityka, dopóty nie można podważać takiego systemu powoływania sędziów – dodaje.
– Wyrok nie rozsadzi polskiego systemu sądownictwa, bo polski TK uznał, że KRS jest zgodna z konstytucją. Dlatego powstałby inny problem: spór między TSUE a TK. A wtedy pojawi się pokusa sięgnięcia po rozporządzenie w sprawie praworządności – diagnozuje inny rozmówca z kręgów rządowych. – Najpierw ogłosi się zagrożenie dla niezależności polskich sądów, na bazie tego stwierdzi się ryzyko dla funduszy UE, co z kolei będzie uznane za zagrożenie dla interesów całej Unii – mówi. I dodaje, że potencjalnie to będzie pierwszy test dla tego, co rzeczywiście ustalono na grudniowym szczycie.
Jak Warszawa zareaguje na niekorzystne wyroki? – Będziemy mieli ciekawą dyskusję prawną, która będzie mieć wpływ na przyszłość UE – uważa Paweł Jabłoński. Przypomina majowy wyrok niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, który podważył orzeczenie trybunału w Luksemburgu. Chodziło o program skupu obligacji prowadzony przez Europejski Bank Centralny. TSUE uznał go za zgodny z traktatami, po czym niemiecki TK orzekł, że EBC jednak przekroczył uprawnienia. W ten sposób sąd konstytucyjny w Niemczech przeciwstawił się rozstrzygnięciu TSUE. Podobne orzeczenia zapadały także w trybunałach w Czechach i Danii. – W sprawach objętych traktatami jest zgoda, że prawo unijne ma prymat nad krajowym, ale powstaje pytanie, czy nie prowadzi to do konfliktu z konstytucjami w poszczególnych państwach – podkreśla Jabłoński. O rozsądzenie tej kwestii został już poproszony polski TK – w związku z zastosowaniem środka zabezpieczającego przez TSUE w sprawie Izby Dyscyplinarnej. Sama izba zapytała trybunał, czy to postanowienie jest zgodne z ustawą zasadniczą.
W styczniu okaże się też, czy w spór włączy się Holandia. Parlament w Hadze wezwał własny rząd do zbadania możliwości pozwania Polski przed TSUE i zaapelował o zbudowanie szerszego sojuszu. Jak mówił DGP prawnik Dmitrij Koczenow z Uniwersytetu w Groningen, który przekonywał do takiej możliwości holenderskie władze, możliwe, że do Niderlandów dołączą Belgia, Dania, Finlandia i Szwecja – kraje, które wsparły już KE przed TSUE w sprawie dyscyplinowania sędziów. Ale w jego ocenie dotychczasowe pozwy KE nie zdawały egzaminu, bo ich zakres był mocno ograniczony. – Komisja pozostaje aktywna w uruchamianiu procedury o naruszenie prawa UE, ale do tej pory wygrała kilka bitew, lecz nie wygrała wojny. Odniosła sukces przed TSUE w sprawie obniżenia wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego. Tylko co z tego, skoro rząd PiS poczekał do przejścia na emeryturę przez pierwszą prezes Małgorzatę Gersdorf i potem przejął SN – podkreśla. W jego ocenie grupa państw mogłaby być bardziej skuteczna, wnosząc skargę o szerszym niż KE zakresie – zamiast skupiać się na pojedynczych naruszeniach, można by wykazać cały proces odchodzenia od praworządności.
Zbudowanie frontu państw przeciwko Polsce mogłoby się okazać poważnym wstrząsem dla Wspólnoty – w jej historii nie doszło jeszcze do otwartego konflikt między państwami członkowskimi.
Czas na innych
Poza pieniędzmi oraz praworządnością Polska w relacjach z UE jest jeszcze zaangażowana na co najmniej dwóch innych frontach. Ten, który zazwyczaj znajduje się w zaciszu ministerialnych gabinetów, to polityka klimatyczna.
Polska nie zgodziła się na osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r., lecz w grudniu dała zielone światło na zwiększenie ambicji klimatycznych, co ma zbliżyć UE do osiągnięcia celu wyznaczonego na półmetek stulecia: Wspólnota w ciągu najbliższych 10 lat ma ograniczyć emisję CO2 aż o 55 proc. (miała o 40 proc.).
Co takie zobowiązanie będzie oznaczało dla nas, dowiemy się w czerwcu, kiedy KE pokaże cele redukcyjne dla każdego z państw. Do tego czasu między Brukselą a Warszawą toczyć się będą rozmowy. Na dodatek musimy wynegocjować zgodę na dotowanie górnictwa w ramach pomocy publicznej. Klimatyczne negocjacje będą więc szły dwutorowo, chociaż na pewno zgoda Brukseli na pomoc dla kopalń będzie uzależniona od planów związanych z „zazielenianiem” gospodarki.
Do tego dochodzą spory o LGBT oraz kwestie gender. Komisja Europejska wyszła z propozycją zrównania praw rodzin niezależnie od orientacji seksualnej rodziców w całej UE. Warszawa podkreśla, że Bruksela nie ma do tego podstaw prawnych, ale innego zdania jest komisarz ds. równości Helena Dalli. Z kolei w kontekście polityki gender – coraz wyraźniej podkreślanej w unijnych strategiach – polski rząd zamierza jeszcze bardziej usztywnić stanowisko. Jak pisaliśmy w środę w DGP, resort spraw zagranicznych chce, by wszystkie ministerstwa jednoznacznie sprzeciwiały się sformułowaniom zawierającym słowo „gender” w unijnych dokumentach. Do tej pory takie działania były nieskoordynowane po stronie polskiej administracji, teraz sprzeciw ma mieć charakter jednolity.
Pomimo tak wielu różnych pól konfliktu prezes PiS Jarosław Kaczyński myśli o głębokiej przebudowie UE. Jego zdaniem Unia powinna być konfederacją państw narodowych, które mają własną kulturę i tożsamość. Natomiast jeśli będzie zbaczać w kierunku federacyjnym, „imperialnym”, to Polska powinna opuścić jej struktury. – Będziemy podejmowali ideę konfederacji europejskiej, zintegrowanej Europy, która będzie realnym supermocarstwem, ale która będzie zostawiała dużo więcej swobody państwom narodowym – mówił „Rzeczpospolitej”.
Aby przebudować UE, Polska musi zbudować koalicję państw podobnie myślących. Ale nie tylko ze względu na liczne napięcia na linii Warszawa – Bruksela nie będzie to łatwe. Pandemia sprawiła, że Unia zaczęła zmierzać w przeciwnym kierunku. – Rok 2020 pokazał, że coraz więcej wyzwań dla zdrowia, życia, przetrwania planety i lepszej przyszłości nie respektuje granic. Nie poradzilibyśmy sobie w tej walce, nawet największe gospodarki europejskie, w pojedynkę – uważa Danuta Hübner.
W Europie jeszcze przed pandemią zaczęły padać pytania o to, co dalej z Unią. Odpowiedź miała przynieść „Konferencja o przyszłości Europy”, ale jej zwołanie odłożono z powodu pandemii. – Najprawdopodobniej w trakcie prezydencji francuskiej w 2022 r. poznamy jej efekty. Trudno przesądzić, czy zakończy się ten proces potrzebą zmian traktatów, ale nie można tego wykluczyć – mówi Hübner. Jej zdaniem pomysły rządzących w Polsce polityków o powrocie do Europy sprzed kilkudziesięciu lat świadczą o braku zrozumienia rzeczywistości. – Z dwóch możliwych dróg – wzmacniania metody wspólnotowej lub ograniczania integracji do koordynowania decyzji państw członkowskich – ścieżką ku przyszłości jest to pierwsze podejście – mówi.
Europoseł PiS i były minister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski zauważa, że „jest pewien postęp federalistyczny”, bo KE przyznano nowe uprawnienia: nakładanie podatków, zaciąganie pożyczek (z nich zostanie sfinansowany fundusz odbudowy) i dyscyplinowanie rządów w ramach mechanizmu praworządności. – Zapowiedź prezesa Kaczyńskiego rozumiem jako obawę o to, w jakim kierunku zmierza Unia. Żadne procesy nie są jednak trwałe, układ sił może ulec zmianie, jeśli w kilku krajach do władzy dojdą partie konserwatywne – mówi. Jak podkreśla, jedną z płaszczyzn sporu w UE jest ideologiczna batalia pomiędzy siłami lewicowo-liberalnymi, które dziś dominują w Europie, a siłami konserwatywnymi. Waszczykowski uważa jednak taki rozkład sił za czasowy. – Obóz lewicowo-liberalny, który dzisiaj chce dyscyplinować innych przy pomocy tego mechanizmu praworządności, za chwilę może sam być dyscyplinowany przez partie Marine Le Pen czy Alternatywę dla Niemiec, jeśli one dojdą do władzy. Nic nie jest dane raz na zawsze – podkreśla polityk PiS.