Spełnił się czarny sen eurosceptyków: Unia Europejska rządzi Polską. Tyle że wychodzi nam to nam dobre.
Brzmi to jak anegdota, ale mój rozmówca, urzędnik państwowy, twierdzi, że to się zdarzyło. Pewnego razu usłyszał od dwóch czołowych polityków – polskiego i szwedzkiego – to samo zdanie: 90 proc. spraw do rozwiązania, które docierają do rządu, załatwia się samo. Trzeba tylko poczekać. Po jakimś czasie problem przestanie zainteresowanych uwierać: albo strony, którym tak zależy na jego załatwieniu, dogadają się same, albo nauczą się z nim żyć.
To powoduje, że nasi politycy tak naprawdę nie wykonują już swojego zawodu: nie uprawiają polityki. Rozumianej jako podejmowanie decyzji, często bardzo niepopularnych, grożących porażką w kolejnych wyborach. Zamiast tego czas zajmują im rytualne spory o mało istotne z punktu rządzenia kwestie. Ważne, by były medialne i pozwalały pokazać elektoratowi stałość poglądów. Pozostaje jednak 10 proc. spraw – to te polityczne – którymi trzeba się zająć.
Gra na czas
Prof. Marcin Król w jednym z tekstów dla DGP zauważył, że Donald Tusk podjął w trakcie swoich długich rządów tylko jedną polityczną decyzję – dotyczącą zmian w OFE. Ja bym dodał jeszcze likwidację wcześniejszych emerytur czy wydłużenie wieku emerytalnego, co nie zmienia faktu, że poza tym za rządów Tuska (i zresztą nie tylko jego) królowała polityka ciepłej wody w kranie.
Zerwanie z taką polityką wymuszają dwa czynniki: dochodzi do sytuacji, w której nie można już dłużej odwlekać działań, bo grozi to wybuchem społecznym lub wywróceniem budżetu, i przymus Brukseli. Jeśli przyjrzymy się rodzimej polityce w ciągu ostatnich kilkunastu lat, to większość kluczowych zmian wynika z pieniędzy lub wprost z nakazów, które płyną ze stolicy UE. Tym samym Bruksela stała się kreatorem polskiej polityki w zasadniczych sprawach.
– Ta teza jest oczywista. Wpływ widać np. w unowocześnianiu finansowania różnych dziedzin, choć są także złe strony. Ale są one wynikiem nie tyle samego zjawiska, ile szczegółowych metod jego wdrażania, np. przez system grantów – zauważa prof. Król.
Najnowszy to górnictwo. Z powodu spadających cen węgla i rosnących kosztów wydobycia największe śląskie kopalnie znalazły się na skraju upadłości. Jednak ich sytuacja nie powinna być dla nas zaskoczeniem, bo kondycja licznych spółek węglowych zaczęła się pogarszać trzy lata temu. Dlaczego rząd problemem zajął się dopiero teraz? Po pierwsze – reforma branży węglowej oznacza zatarg (o ile nie wojnę) ze związkami zawodowymi, lepiej było więc nie zauważać problemu tak długo, jak tylko się da. Najlepiej do czasu, aż będą musieli zmierzyć się z nim następcy. Po drugie – zadziałał brukselski straszak. UE zakazuje dotowania firm z budżetu, co sprawiło, że nie można było transferować do nich pieniędzy tak, jak kiedyś. Nie można też było podtrzymywać firm węglowych przy życiu za pomocą transferu pieniędzy z innych państwowych spółek, bo to wpływało negatywnie na ich wynik finansowy. A skoro nie można było dłużej podawać im kroplówki, trzeba było w końcu przygotować jakiś plan – i to mimo roku wyborczego. – Przepisy unijne są racjonalne, błędem kolejnych rządów było odkładanie działań – przekonuje były minister gospodarki Janusz Steinhoff.
W efekcie planu naprawczego kopalnie przeznaczone do wygaszania produkcji trafią do jednej spółki i tam państwo będzie mogło je wziąć na swój garnuszek w ramach dozwolonej przez UE pomocy publicznej (Bruksela pozwala na takie działanie, jeśli pomoc służy wygaszeniu produkcji; wtedy publiczne pieniądze mają łagodzić społeczne skutki takiego procesu). – Ale reguły dopuszczające do wsparcia wydobycia surowców kopalnych obowiązują do 2018 r. i tylko do tego czasu nasze rozwiązanie się utrzyma. Potem pomoc państwa dla kopalń będzie problemem – zastrzega były minister ds. europejskich Mikołaj Dowgielewicz.
Ale wymuszanie na nas decyzji politycznych przez Wspólnotę zaczęło się jeszcze przed wejściem do niej UE – by dołączyć do ówczesnej Piętnastki, musieliśmy przyjąć dorobek prawny UE oraz panujące w niej zasady. I, jak zwraca uwagę Dowgielewicz, były to zmiany podnoszące jakość rządzenia oraz zwiększające jego przejrzystość, jak np. nowe zasady zamówień publicznych. Po wejściu do Unii ten wpływ już tylko się zwiększał.
Przykładem tego typu odziaływania jest wpływ unijnych pieniędzy i reguł ich wydawania na modernizację Polski. Najlepiej widać to w inwestycjach w infrastrukturze, bo tu opieszałość była największą bolączką transformacji. Weźmy przykład dróg – państwo przyjęło koncesyjny model budowy autostrad, czego efektem było bardzo wolne tempo ich powstawania. Ale po wejściu Polski do UE nie było już alibi dla nicnierobienia: od 1989 r. do momentu wejścia do Unii udało się wybudować niepełne 400 km autostrad i dróg ekspresowych, a od tego czasu do dziś ponad 2 tys. km.
Ten gigantyczny postęp to efekt trzech czynników: pieniędzy, kontroli rozliczeń wydawanych pieniędzy i terminów wykonania. Unijne kontrole sprawiały, że pieniądze trafiały na wskazany cel i były wydane efektywnie. Operowanie funduszami w ramach programów inwestycyjnych rozliczanych w siedmioletnich unijnych budżetach powodowało, że politycy w Polsce czuli nad sobą bat. Złe rozliczenie lub opóźnienia w projektach mogły spowodować zatrzymanie funduszy albo nawet konieczność zwrotu już wydanych sum. A to oznaczałoby dla nich koszty polityczne.
To mechanizm, który działał zarówno na szczeblu centralnym, jak i niżej. – Samorządy musiały dostosować się do tego źródła finansowania – mówi politolog Przemysław Żurawski vel Grajewski. Skoro pieniądze były dostępne w określonych unijnych programach, to właśnie one stawały się priorytetem lokalnych władz. Z jednej strony liczyły się inwestycje, które można zakończyć w miarę szybko i które zostaną dostrzeżone przez wszystkich. To stąd moda na puste place pokryte kostką bauma w wielu miastach na prowincji lub placyki zabaw w mniejszych gminach, które na wybrukowanie kilku tysięcy metrów kwadratowych. nie mogły sobie pozwolić. Na szczęście, choć najbardziej widoczny, to tylko jeden z kierunków lokalnych inwestycji. Gros unijnych środków, podobnie jak na szczeblu centralnym, poszło na nadrabianie zapóźnień w infrastrukturze, wodociągi, kanalizację, publiczną komunikację, nowe drogi w miastach czy wzorowany na unijnych zasadach pomocy program schetynówek. – Jest bardzo wiele spraw, które nie przebijają się do opinii publicznej, nie dostrzega się ich, bo są w porządku. Przebijają się głośne problemy, jak lotnisko w Gdyni, gdzie Komisja nakazała zwrot pomocy publicznej. W tym przypadku zareagowała ona pod wpływem przykładów z Hiszpanii, gdzie mocno przeinwestowano w infrastrukturę – mówi Mikołaj Dowgielewicz.
Można powiedzieć, że Unia dała naszym politykom wszystko, co mogła, by ci działali: cel, metody i pieniądze. Według najnowszych danych Ministerstwa Infrastruktury w perspektywie finansowej 2007–2013 napłynęły do nas unijne fundusze o wartości 284 mld zł – to niemal wartość rocznego budżetu państwa. A to oznacza, że rocznie do Polski napływały euro wartości 2,5 proc. PKB. Jednocześnie łączne wydatki z polskim dofinasowaniem wyniosły ponad 500 mld zł.
To Bruksela także pilnowała, by pieniądze trafiały tam, gdzie jej zależy. Widać to było w ostatnim sporze w sprawie wydania końcówki finansowania z budżetu unijnego na lata 2007–2013. Polskim priorytetem były drogi, kolej od lat była na drugim miejscu – dlatego gdy się okazało, że mogą być kłopoty z wydaniem pieniędzy na kolej, rząd chciał przerzucić je na budowę dróg. Tyle że priorytety Komisji są odwrotne. Musimy teraz wydać pieniądze na kolej lub je stracimy – co wymusiło ponowne przejrzenie projektów realizowanych na torach i ich korekty. Bez unijnych pieniędzy prawdopodobnie czekałaby je degradacja. A skala inwestycji naprawdę jest duża. Na inwestycje kolejowe w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko na lata 2007–2013 przeznaczono 4,8 mld euro. W przyszłej perspektywie na projekty kolejowe ma trafić ponad 10 mld euro.
Jeśli przyjrzymy się naszej polityce ostatnich lat, to większość kluczowych zmian wynika z nakazów, które płyną ze stolicy UE. Tym samym Bruksela stała się kreatorem polskiej polityki w zasadniczych sprawach
Wpływ Brukseli dotyczył też innych fundamentalnych dla Polski kwestii. Jedną z najważniejszych jest bezpieczeństwo energetyczne.
W 2009 r. minister gospodarki Waldemar Pawlak podpisał w Moskwie nowe porozumienie gazowe mające obowiązywać do 2037 r. Wydawało się, że zaakceptuje je rząd, ale zaczęła się krytyka porozumienia, do której dołączyła – najpierw cicho, a potem coraz bardziej jawnie – Bruksela. W końcu wobec wewnętrznej opozycji i nacisku Komisji Europejskiej doszło do renegocjacji umowy z Rosjanami, tym razem już w trójkącie Warszawa – Bruksela – Moskwa. Unijni urzędnicy pilnowali realizacji trzeciego pakietu liberalizacyjnego, który przewiduje kilka ważnych reguł obowiązujących na rynku gazowym, np. zagwarantowanie dostępu trzeciej strony do gazociągu, co wymagało wprowadzenia niezależnych od właścicieli operatorów gazociągów, oraz rozbudowę sieci gazowej i interkonektorów, czyli dwustronnych połączeń między systemami gazociągów. Nowy sposób negocjacji nieprzyjemnie zaskoczył Rosjan, którzy wolą nie traktować UE jako całości i negocjować umowy z poszczególnymi państwami. Dzięki interwencji Brukseli udało się zmienić operatora gazociągu jamalskiego z polsko-rosyjskiego EuRoPol Gazu na polski państwowy Gaz System, skrócony został także okres umowy do 2022 r. – Przedstawiciele Komisji tłumaczyli Rosjanom, na czym polega liberalizacja rynku gazowego w UE i że te zasady obowiązują wszystkie podmioty operujące na tym rynku w Unii. Komisja odegrała kluczową rolę w renegocjacji porozumienia gazowego, nasze stanowisko wzmacniały jej słowa. Dzięki temu mamy w miarę udrożniony dostęp do gazociągu jamalskiego i możliwość sprowadzania nim gazu z Niemiec – zauważa były minister skarbu Mikołaj Budzanowski, który brał udział w rozmowach.
Intencje polskiego rządu, który chciał zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne, były zbieżne z działaniami Komisji wynikającymi z liberalizacji rynku gazu w UE, ale bez Komisji bylibyśmy prawdopodobnie w zupełnie innym miejscu, z umową zawartą na dużo gorszych warunkach. Efektem wprowadzania wytycznych do naszego systemu gazowego są olbrzymie inwestycje w sieć gazową. W ciągu ostatnich lat Gaz System zbudował 1200 km sieci gazowej, powstały połączenia gazowe z Niemcami i Czechami oraz wprowadzona została możliwość rewersu na gazociągu jamalskim, czyli sprowadzania nim gazu nie tylko z Rosji, ale także z Niemiec. W rezultacie Polska ma obecnie, jeszcze zanim zostanie otwarty gazoport, możliwość sprowadzenia z Zachodu 10 mld m sześc. gazu. To pozwala nam nie obawiać się odcięcia dostaw gazu z Rosji i spać spokojnie, gdyż resztę rocznego zapotrzebowania możemy zaspokoić z własnego wydobycia. – Bez impulsu z tamtej strony wielu rzeczy w Polsce byśmy nie ruszyli. Byłyby naturalne monopole energetyczne, absolutny monopol gazowy, czyli wysokie ceny na tych rynkach – zauważa Budzanowski. Szkoda, że nie weszliśmy do Unii Europejskiej wcześniej, zanim TP SA została sprzedana Francuzom z całym niezliberalizowanym rynkiem telefonicznym. Bo France Telecom nie musiał się martwić konkurencją na rynku i przez długie lata dyktował nam wysokie ceny.
Wpływ Unii widać także w finansach. Kryteria wejścia do strefy euro powodują, że Komisja Europejska ma cały czas na celowniku finanse publiczne Polski (oraz innych krajów). I choć od wejścia do UE tylko przez rok mieliśmy zdjętą procedurę nadmiernego deficytu, to jednak nacisk Wspólnoty powoduje, że trzymanie wydatków publicznych pod kontrolą stało się ważnym elementem polityki rządu. Tym bardziej że najnowsze zalecenia z paktu fiskalnego mówią o osiągnięciu w krajach strefy euro deficytu strukturalnego sektora finansów publicznych na poziomie 0,5 proc. PKB. W praktyce oznacza to osiąganie nadwyżki budżetowej w czasach gospodarczego wzrostu oraz niewielki deficyt, gdy jest recesja. Polska przyjęła własny, minimalnie mniej ambitny cel: deficyt strukturalny na poziomie 1 proc. PKB. I zgodnie z zaleceniami UE opracowała własną regułę wydatkową, która ma to umożliwić. Reguła wyznacza limit wydatków dla całego sektora finansów publicznych, z czego wynika później limit wydatków budżetowych. W rezultacie wydatki publiczne w relacji do PKB powinny się w najbliższych latach obniżać. Ten proces już widać, na koniec zeszłego roku były one najprawdopodobniej najniższe w historii Polski, po odliczeniu środków pochodzących z Brukseli.
Ale to, co się dzieje w finansach publicznych, pokazuje także, że wprawdzie Bruksela wpływa na Warszawę, ale także Warszawa wpływa na Brukselę. Polska miała spory udział podczas swojej prezydencji w wynegocjowaniu tzw. sześciopaku, czyli zestawu sześciu aktów prawnych mających wzmocnić dyscyplinę finansową państw UE. Wprowadza on sankcje, także finansowe, dla krajów mających problemy z trzymaniem dyscypliny budżetowej. Podczas prac nad sześciopakiem i paktem fiskalnym jako pozytywny przykład dla innych państw UE wskazywano barierę długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB zapisaną w polskiej konstytucji.
Są też takie dziedziny, w których Bruksela kreuje politykę i decyzje gospodarcze od zera. Najlepszym przykładem jest polityka klimatyczna i nacisk na uzupełnianie konwencjonalnych źródeł zaopatrywania w energię odnawialnymi. Choć cele stawiane przez Brukselę można często uznać za wygórowane, jednak wymuszają dostosowanie gospodarki do tendencji, które widać w innych krajach. Nie chodzi tylko o stawianie siłowni wiatrowych, ale także działania zwiększające efektywność energetyczną, np. ocieplenia budynków, które na potęgę zaczęły być dokonywane z wykorzystaniem unijnych funduszy. To efekt, który wielu Polaków mogło odczuć w swoich kieszeniach.
Minusy
Oczywiście nie jest tak różowo, że efektem dominacji Brukseli są same korzyści. Po pierwsze wiele samorządów się zadłużyło, a dług publiczny spadł tylko z powodu przejęcia aktywów z OFE, to uboczny efekt szukania pieniędzy na dofinansowanie unijnych inwestycji. O jeszcze jedną kwestię obawia się politolog Przemysław Żurawski vel Grajewski. – Na poziomie państwowym Bruksela działa w kierunku bierności, organy centralne, rząd czekają na decyzje zewnętrzne i potem je wdrażają. Od momentu kłopotów ze strefą euro, co spowodowało zachwianie równowagi wewnętrznej, UE powoli przestaje działać. Mamy narastającą dominację niemiecką – mówi Żurawski vel Grajewski. Kłopoty z Grecją mogą uruchomić proces rozpady strefy euro. Ale jest jeszcze jedno zagrożenie. Prawdziwe problemy mogą nas czekać po roku 2020. Wtedy skończą się duże pieniądze dla Polski z unijnego budżetu i możemy zaliczyć twarde lądowanie.
