Brutalne walki polityczne są czymś, co może zrażać obywateli do Unii. W końcu cel integracji miał być szczytny. Europa pozostaje wielkim marzeniem, ale unijna polityka bywa wielkim rozczarowaniem.
Agnieszka Cianciara politolożka, profesor Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, zastępczyni dyrektora ds. upowszechniania badań naukowych. fot. Materiały prasowe / DGP
Gwiazda Angeli Merkel gaśnie, a Emmanuelowi Macronowi, pomimo licznych pomysłów na Europę, nie udało się zjednać wielu sojuszników podzielających jego wizję. W unijnej polityce brakuje prawdziwych przywódców?
Nie jestem fanką takiego spersonalizowanego podejścia do unijnej polityki. Charyzma, kompetencje czy zdolności poszczególnych liderów są rzeczą bardzo istotną, ale oni działają w określonych warunkach systemowych. Widzimy dziś w UE pewien chaos i dużą niepewność. Jednak ważne jest także to, że sprawy w UE toczą się inaczej, niż oczekujemy. Te nasze oczekiwania – wobec elit politycznych, opinii publicznej, analityków – są często bardzo wysokie i rzeczywistość nie do końca im odpowiada.
Przykłady?
Brexit. W momencie kiedy Wielka Brytania ogłosiła wyjście z UE, wielu wyrażało nadzieje, że teraz Unia z nową dynamiką ruszy w świetlaną przyszłość. Londyn miał w UE opinię hamulcowego, wymagającego bardzo żmudnych negocjacji, które rzadko kończyły się sukcesem. Po brexicie wszystko miało być prostsze. Te oczekiwania się jednak nie ziściły. Wielka Brytania jest już z boku – de facto, bo oficjalnie pozostaje nadal państwem członkowskim. Ale tej nowej dynamiki specjalnie nie widać. Duże nadzieje wiązano też z nowym rozdaniem instytucjonalnym po wyborach europejskich. Przewodnicząca elektka Ursula von der Leyen mówiła, że będzie chciała mieć „geopolityczną” Komisję Europejską. W założeniu oznaczało to gotowość mierzenia się z wielkimi zewnętrznymi wyzwaniami. Ale jeszcze nowa KE nie ruszyła, a wewnętrzne trudności już się piętrzą. Większe znaczenie niż te ogromne wyzwania – Stany Zjednoczone, Chiny – zdają się mieć rozgrywki pomiędzy instytucjami i poszczególnymi państwami. Nowego otwarcia oczekiwano również po wyborach prezydenckich we Francji i parlamentarnych w Niemczech w 2017 r. Były nadzieje na nowych przywódców, którzy będą w stanie Unię zreformować. Tak się jednak nie stało. Po wyborach francuskich czekano na wybory w Niemczech, potem nastąpił długi okres formowania rządu w Berlinie. A na koniec okazało się, że Niemcy nie za bardzo chcą tę Unię reformować.
Magazyn DGP 22 listopada 2019 r. Okładka / Dziennik Gazeta Prawna
Kolejne niespełnione oczekiwanie dotyczy rozpoczęcia rozmów akcesyjnych z Macedonią Północną i Albanią. Zawetowanie ich przez Francję poważnie osłabia wiarygodność UE w regionie.
Za zablokowaniem tych rozmów stoi silne przekonanie części zachodnich społeczeństw, że skoro Węgry i częściowo Polska mają problemy z praworządnością, to może lepiej nie brać sobie na głowę kolejnych kłopotów. Ale decyzja Macrona wcale nie była podyktowana wyłącznie obawą o skutki rozszerzenia UE o Bałkany. To był pretekst i część nowej taktyki prezydenta Francji polegającej na tworzeniu problemów. Macron może cofnąć swoje weto, ale w zamian za konkretne korzyści. Oczywiście wielu analityków wskazuje na problem wiarygodności UE, która ucierpiała wskutek zablokowania rozmów akcesyjnych. Próby załatwiania w ten sposób interesów przez poszczególne państwa czy grupy polityczne rzutują na to, jak UE jest odbierana zarówno przez swoich obywateli, jak i na zewnątrz. Ale tak wygląda europejska polityka. Problem polega na tym, że toczy się ona przy coraz wyżej uniesionej kurtynie. Brutalne walki polityczne są czymś, co może zrażać obywateli do Unii. W końcu cel integracji miał być szczytny. Tymczasem, jak możemy przeczytać w zapowiadanej książce ustępującego przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska, Europa pozostaje wielkim marzeniem, ale unijna polityka bywa wielkim rozczarowaniem.
W Europie mamy publiczne pranie brudów, a po drugiej stronie są Donald Trump, Recep Erdoğan, Władimir Putin i Xi Jinping – liderzy o dużej skuteczności w polityce.
Ale czy chcielibyśmy takich przywódców?
Nie, ale w porównaniu z nimi sprawczość UE wypada bardzo licho.
Dyskusja o przywództwie jest podszyta pragnieniem, by UE działała szybko, efektywnie, by nie było tych ciągnących się w nieskończoność negocjacji i dziesiątków szczytów, z których niewiele wynika. Tylko że takie przywództwo oznaczałoby, że głosy poważnej części krajów członkowskich byłyby kompletnie ignorowane.
Unia jest skazana na opieszałość?
Jeśli chcemy, by interesy wszystkich krajów członkowskich były uwzględniane i szanowane, to musimy się pogodzić z dłuższym czasem reakcji oraz z tym, że wynik kompromisu mało kogo w pełni satysfakcjonuje.
W pani ocenie Polska w mniejszym stopniu niż Węgry zniechęciła zachodnie społeczeństwa do nowych krajów członkowskich. Dlaczego?
Instytucje europejskie mają coraz więcej informacji i podejrzeń co do tego, że cały system władzy, jaki zbudował premier Viktor Orbán, opiera się na nieprawidłowym, a wręcz korupcyjnym wykorzystywaniu środków europejskich. Dla zachodnich decydentów i podatników jest to zupełnie nie do zaakceptowania, bo oznacza, że polityka spójności, w ramach której szerokim strumieniem kierowano fundusze do Europy Środkowej, posłużyła do stworzenia reżimu Viktora Orbána. To jest istotny argument, który nie pojawia się w przypadku Polski. Oczywiście problemy z wydatkowaniem europejskich pieniędzy nie są wyłącznie węgierską specyfiką – były z tym kłopoty w Grecji czy Portugalii. Tu chodzi jednak o coś więcej – o nieliberalny reżim zbudowany na konsumpcji funduszy europejskich. Tak naprawdę cała dyskusja dotycząca nowej perspektywy finansowej i powiązania pieniędzy unijnych z praworządnością ma źródła w kryzysie praworządności nie w Polsce, lecz na Węgrzech. Tam wymiar sprawiedliwości jest całkowicie podporządkowany nawet nie tyle władzy politycznej, ile władzy partyjnej, która uczyniła fundusze europejskie podstawą swojego funkcjonowania.
Dlaczego Niemcy nie chcą reform UE?
Bo jest im dobrze tak, jak jest. Reform chcą państwa niezadowolone ze swojej aktualnej pozycji w UE. Takim krajem jest Francja, ale też Polska. Warszawa chciałaby jednak zmian idących w zupełnie przeciwnym kierunku do tych, jakich chciałby Paryż. Problem z reformowaniem UE polega na tym, że tandem francusko-niemiecki nie działa. Nie chodzi tylko o brak wspólnoty interesów, bo z tym problem w duecie niemiecko-francuskim był od zawsze. Oba kraje miały rozbieżne preferencje i absolutnie nie jest prawdą, że w przeszłości były szczególnie zgodne. Musi istnieć pewna równowaga, poczucie, że obaj gracze są w stanie wynegocjować dla siebie coś, co jest dla każdego wystarczająco dobre – nie optymalne, ale wystarczająco dobre dla obu stron. Francja, która w tym tandemie jest coraz słabsza, ma poczucie, że nie dostaje rozwiązań wystarczająco dobrych, że Niemcy nie chcą w jakikolwiek sposób ruszyć się z pozycji, która dla nich jest komfortowa. A Niemcy są zadowoleni ze status quo w UE.
Może wobec tego Francja powinna poszukać sobie nowego partnera?
Taktyka Francji ewoluuje. W pierwszej części swojej prezydentury Emmanuel Macron postawił na współpracę z Niemcami. Zgodnie ze starą linią francuskiej polityki najpierw trzeba zawrzeć kompromis z Berlinem, a dopiero potem sprawić, by pozostałe kraje UE w jakimś stopniu poczuły się częścią tego kompromisu. To się nie udało, a przynajmniej nie udało w takiej formule, która satysfakcjonowałaby Macrona. Mówił o budżecie strefy euro, a dostał propozycję maleńkiego funduszu o charakterze stabilizacyjnym w przyszłej perspektywie budżetowej. To nie jest to, o co Macronowi chodziło. Dlatego Francja rzeczywiście zaczęła szukać partnerów. Pytanie jednak, czy i kim można w Unii zastąpić Niemcy. To jest bardzo trudne. Francja stara się teraz rozmawiać prawie ze wszystkimi, nawet z tymi, z którymi nie rozmawiała od bardzo wielu lat, np. ze Skandynawami.
A z Polską? Ukłonem Paryża w kierunku Warszawy była decyzja w sprawie dyrektywy gazowej i Nord Streamu 2.
W Europie Środkowej Francja rozmawiała do tej pory głównie z Czechami i Słowacją. To są dla Francji łatwiejsi partnerzy. Mimo wszystko Polska też powinna o partnerstwo z Francją w zmieniającym się układzie sił w UE zabiegać. Wielka Brytania – nawet jeśli odyseja brexitowa będzie jeszcze długo trwać – znajduje się już na marginesie Unii. A to bardzo mocno zmienia dynamikę polityczną w Europie. Są wyliczenia dotyczące głosów w Radzie UE, na które powołuje się zresztą minister spraw zagranicznych Jacek Czaputowicz, pokazujące, że wyjście Wielkiej Brytanii spowoduje wzmocnienie największych państw: Niemiec i Francji. W większym stopniu skorzysta Paryż, co wynika nie tylko z siły głosu, lecz również specyfiki systemu politycznego Niemiec. Berlin bardzo często nie jest w stanie odpowiednio szybko reagować na zmiany i korygować swojego stanowiska, ponieważ system federalny wymaga skomplikowanych konsultacji. Dlatego bardzo często Niemcy wstrzymują się od głosu albo są przegłosowywani. Ta dynamika systemowa powinna skłaniać do szukania porozumienia z Francją. Sprawą kluczową w Europie będzie teraz nowy zielony ład. Polska była sceptyczna, bo mamy węgiel i poważne problemy z dostosowywaniem się do wyśrubowanych celów klimatycznych. W praktyce dalsze wetowanie nie wchodzi jednak w grę. Rząd w ramach strategii długoterminowej powinien dążyć do tego, by przestawianie się na czyste źródła energii odbywało się, nieco sprawę upraszczając, za niemieckie pieniądze i przy użyciu francuskich technologii. To jest ogromne pole do współpracy, z którego zresztą polski rząd zdaje sobie teraz sprawę.
Często pomysły Paryża na Unię wyglądają na próbę załatwienia własnych interesów w europejskim opakowaniu. Kiedy prezydent Macron mówi „Europa”, ma na myśli „Francja”?
Polityka europejska Paryża tradycyjnie polegała na tym, by problemy gospodarki francuskiej rozwiązywać przy użyciu instrumentów europejskich. Taka jest geneza wspólnej polityki rolnej, ale widać to również w nowych pomysłach, takich jak rozwój sztucznej inteligencji, przemysłu zbrojeniowego i stworzenie z niego koła zamachowego unijnej, ale też francuskiej gospodarki. Cała dyskusja o polityce bezpieczeństwa i obrony oraz autonomii strategicznej dotyczy w znaczącej mierze nie armii europejskiej, lecz właśnie rozwoju przemysłu działającego m.in. na potrzeby obronności. Prezydent Macron znowu chce więc wykorzystać unijną politykę do rozwoju francuskiej gospodarki i pozyskania możliwości finansowania dla francuskich firm. Oczywiście wielu zdaje sobie z tego sprawę. Polska ostrożność przy wchodzeniu do wzmocnionej współpracy obronnej (PESCO) wynikała m.in. z obaw, że będzie to inicjatywa, na której skorzystają głównie francuskie przedsiębiorstwa. Nasz przemysł obronny nie jest być może czempionem, ale mamy swoje zasoby i chcemy to wykorzystać. Warto stworzyć formułę, na której skorzystają także inne kraje. Po co reszta państw miałaby finansować przedsięwzięcie, na którym zyskają tylko nieliczni?
To jak z Francją współpracować, by nie tylko jedna strona była zadowolona? Jaki jest optymalny scenariusz naszego członkostwa w UE?
Oczywiście główne pytanie dotyczy tego, co Polska realnie może zrobić. Konstelacja wewnątrz UE jest mocno chybotliwa, mamy też coraz bardziej niestabilne środowisko międzynarodowe. Polska z całą pewnością nie powinna grać na jednym fortepianie. Zdecydowanie powinna też przeciwdziałać wrażeniu, że sojusz ze Stanami Zjednoczonymi jest ważniejszy niż bycie częścią UE. Powinniśmy zabiegać o to, by kwestie takie jak reforma sądownictwa nie stanowiły argumentu dla niektórych państw członkowskich, by nie przyznać nam funduszy lub pominąć w jakiejś inicjatywie. Rząd polski, niezależnie od tego, jakiej opcji, powinien dążyć do tego, by spór o praworządność zakończyć jak najszybciej. Obecne władze twierdzą, na użytek wewnętrzny, że kwestia praworządności nie odgrywa w relacjach z unijnymi partnerami większej roli. A to nieprawda. Ta kwestia ma olbrzymie znaczenie.
W negocjacjach budżetowych.
I każdych innych. Bycie konstruktywnym partnerem, który proponuje rozwiązania, a nie mówi ciągle „nie” i tworzy problemy, to rzecz fundamentalna. Oczywiście problemów z Polską nie jest aż tak dużo, ale w dalszym ciągu pokutuje w UE przekonanie, że byliśmy niekonstruktywnym partnerem, jeśli chodzi o kwestie migracyjne i pozostajemy hamulcowym w sprawach polityki klimatycznej – chociaż zaczyna się to zmieniać w ostatnich miesiącach. Jest tu wielka szansa na zmianę zachodnioeuropejskiej narracji o nas, do pokazania, że chcemy rozwiązań ambitnych, ale i sprawiedliwych. Polepszenie relacji z Francją jest kluczowe, bo zupełnie zmieni nasze pole manewru. Sytuacja, w której w Europie Środkowej partnerem dla Francji jest Słowacja, jest dysfunkcjonalna na wielu poziomach.
Relacje pomiędzy Warszawą a Paryżem układają się nie najlepiej już od trzech lat. Francuski minister gospodarki Bruno Le Maire, przybywając z wizytą do Polski na początku roku, mówił, że po mroźnej zimie w relacjach nadeszło wreszcie lato. Atmosfera jednak znacząco się nie ociepliła.
Jest sporo inicjatyw i chęci do zasypania przepaści, ale zrezygnowanie z zakupu caracali było dla Francuzów absolutnie nie do zaakceptowania i nadal kładzie się cieniem na relacjach. Polski rząd podjął tę decyzję w sposób dość nieprzemyślany. Można było wycofać się z transakcji, ale w bardziej dyplomatyczny sposób. Francuski rząd i przemysł tym bardziej liczyły na to zamówienie, że wcześniej, także wskutek zabiegów poprzedniego polskiego rządu, zdecydowały się zerwać kontrakty z Rosją po agresji na Ukrainę. Wycofanie się z caracali zostało przyjęte w Paryżu jako działanie wrogie, coś nie do pomyślenia w relacjach łączących bliskich partnerów w NATO i UE. Tu nie chodzi wyłącznie o pieniądze, ale o naruszenie fundamentów wzajemnych stosunków. Nie ma więc symetrii win i zaniechań. W tej sytuacji piłka jest po polskiej stronie boiska.
Do protokołu rozbieżności doszła w ostatnim tygodniu jeszcze jedna kwestia – prezydent Macron podważył art. 5, co skrytykował premier Morawiecki w swoim exposé we wtorek.
Prezydent Macron mówił raczej o braku pewności co do gwarancji bezpieczeństwa oraz o zmianie środowiska strategicznego, w którym funkcjonuje Europa. Francja inaczej niż Polska widzi zagrożenia dla swojego bezpieczeństwa. W perspektywie francuskiej Rosja może być strategicznym wyzwaniem, ale nie jest strategicznym wrogiem. Inne jest też spojrzenie na zaangażowanie amerykańskie w Europie: Macron uważa, że Amerykanie się wycofują i ta sytuacja wymaga radykalnej zmiany podejścia do europejskiego bezpieczeństwa. Z kolei polski rząd jest zdania, że takie ryzyko realnie istnieje, ale można i trzeba USA za wszelką cenę w Europie zatrzymać, a relacje transatlantyckie wzmacniać wszędzie tam, gdzie to możliwe: nie tylko w sferze polityki bezpieczeństwa, lecz także polityki gospodarczej czy energetycznej. Jednak niektóre polskie reakcje na ostatnie wypowiedzi prezydenta Macrona wydają mi się przesadne: więcej mówią o polskich lękach i antyfrancuskich, a raczej antymacronowskich fobiach, niż o francuskiej polityce zagranicznej. Nie przypominam sobie analogicznej reakcji, gdy użyteczność NATO kwestionował prezydent Trump. A tymczasem w obu przypadkach chodzi o wywołanie fermentu, potrząśnięcie pogrążonymi w letargu partnerami i skłonienie ich do działania.
Zrezygnowanie z zakupu caracali było dla Francuzów absolutnie nie do zaakceptowania i nadal kładzie się cieniem na naszych relacjach. Można było wycofać się z transakcji, ale w bardziej dyplomatyczny sposób