Czy pod rządami PiS staliśmy się państwem bardziej scentralizowanym niż za czasów PO-PSL? Choć nie doszło do zmian ustrojowych oraz nie wprowadzono zasadniczych zmian w funkcjonowaniu państwa, to eksperci nie mają wątpliwości, że odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. A skoro tak, to siłą rzeczy do największych tarć dochodzi w relacjach rządu z samorządem.

Silne państwo to nic złego

– To raczej pełzająca centralizacja – ocenia Dawid Sześciło z Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych Uniwersytetu Warszawskiego. – Nie powtórzyliśmy rozwiązania węgierskiego, bo tam z samorządu została wydmuszka, ale u nas lokalnym władzom powoli odbiera się kompetencje, przydusza się je finansowo. Te mechanizmy mają budować coraz większą zależność od centrum – dodaje. Antoni Dudek, politolog z UKSW, wskazuje, że PiS otwarcie krytykuje samorząd. – Przekonuje, że jest zanadto rozbudowany, że szerzą się patologie i w związku z tym trzeba dążyć do konsolidacji władzy państwowej. Choć to jeszcze plany, bo w programie wyborczym zapisano wzmocnienie wojewodów – wskazuje.
Magazyn DGP. Okładka. 4 października 2019 / Dziennik Gazeta Prawna
Jedną z inicjatyw, która wyjątkowo rozdrażniła PiS, było opublikowanie w czerwcu tego roku „21 tez samorządowych”. Włodarze domagają się m.in. większej swobody w decydowaniu o sprawach lokalnych – również w sferze podatków czy zniesienia narzuconej przez obecny parlament dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. – Ta inicjatywa dowodzi, że opozycja używa samorządu do walki politycznej. A przecież władze lokalne i centralne to jeden organizm, który musi sprawnie funkcjonować – przekonuje Radosław Fogiel z PiS.
Na pytanie, czy jego partia scala zarządzanie krajem, odpowiada: – Uważamy, że silne i sprawne centrum nie jest czymś złym. Chodzi o to, by, jak stwierdził Jarosław Kaczyński, państwo „nie było słabe wobec silnych i silne wobec słabych” – tłumaczy.

Zagarnianie

Przykładami działań mających mniej czy bardziej centralizacyjny charakter można sypać jak z rękawa. Samorządowcy wymieniają przejęcie przez rząd kontroli nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska (obracającymi miliardami złotych rocznie), zwiększenie kompetencji kuratorów oświaty (bez ich zgody samorząd nie może decydować np. o likwidacji czy przekształceniu szkoły), nieudaną próbę wzmocnienia przez PiS regionalnych izb obrachunkowych (ustawę zawetował prezydent, samorządowcy podkreślali, że po nadaniu nowych uprawnień RIO mogłyby podważać niemal każdy wydatek samorządu i w ten sposób utrudniać prowadzenie lokalnej polityki), odebranie marszałkom obowiązku wypłacania 500+ osobom mieszkającym za granicą (teraz zajmują się tym wojewodowie, efektem jest sprawniejsze rozdzielanie pieniędzy) czy przejęcie przez państwo ośrodków doradztwa rolniczego (przymusowe przekształcenie samorządowych osób prawnych w państwowe osoby prawne).
Koronnym przykładem centralizacji jest powołanie do życia molocha, jakim są Wody Polskie. To instytucja zarządzająca zasobami wodnymi w kraju (wcześniej robiły to podległe marszałkom regionalne zarządy melioracji i urządzeń wodnych) czy zatwierdzająca taryfy za wodę uchwalane przez lokalnych radnych.
– Wody Polskie musiały powstać, bo taki obowiązek nakłada na nas unijna ramowa dyrektywa wodna. Inaczej nie moglibyśmy korzystać ze środków UE – przekonuje Daniel Kociołek z WP. Dzięki wprowadzeniu zlewniowego systemu zarządzania zasobami wodnymi (Wody Polskie mają 392 jednostki organizacyjne, których obszary działania są dostosowane do granic wyznaczanych przez rzeki) państwo może dziś prowadzić „kompleksowe i spójne działania”, jak np. projekt „Stop suszy”. Kociołek przypomina, że Wody Polskie pełnią też funkcję regulatora stawek opłat za usługi wodociągowo-kanalizacyjne, a więc „chronią przed nieuzasadnionymi podwyżkami za wodę i ścieki”. – O sprawności Wód Polskich świadczy zatrzymanie zrzutu ścieków do Wisły w Warszawie po awarii Czajki. WP są autorem koncepcji budowy awaryjnego rurociągu i koordynatorem przedsięwzięcia – dodaje.
Mijająca kadencja z perspektywy relacji rząd–samorząd upłynęła więc pod znakiem reorganizacji kompetencji, z naciskiem na przekierowanie ich w stronę centrum. To dlatego, zdaniem Sześciły, w Polsce lokalnej panuje teraz atmosfera nerwowego wyczekiwania. – Ludzie zastanawiają się, czy po wyborach nie dojdzie do próby ostatecznego starcia z władzami terytorialnymi – wyjaśnia ekspert. Samorządowców niepokoi to, że są zaskakiwani zapowiedziami polityków PiS, zwłaszcza tymi, które dotyczą korekt podziału administracyjnego kraju. Przypominają pomysł stworzenia metropolii warszawskiej, wyodrębnienia województwa warszawskiego z Mazowsza czy utworzenia nowych regionów, np. województwa środkowopomorskiego.
Niemal rok temu fundacja Forum Obywatelskiego Rozwoju przedstawiła analizę „Postępujący demontaż samorządności terytorialnej w VIII kadencji Sejmu RP”. „Raport dokumentuje dziewiętnaście przypadków recentralizacji i demontowania samorządności (w tym dziewięć przypadków odebrania zadań, sześć przypadków samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych oraz cztery przypadki uszczuplenia posiadanych kompetencji i uprawnień), które wprowadzono przy pomocy jedenastu aktów normatywnych” – wynika z lektury. Jako dowody na odbieranie kompetencji wskazano praktycznie te same przykłady, które przywołują sami włodarze. Konkluzje raportu są surowe dla obozu władzy. „Odbieranie kompetencji i uprawnień samorządu terytorialnego, które w obecnej VIII kadencji Sejmu są przywłaszczane przez administrację rządową oraz podległe jej podmioty, nie ma precedensu w historii Polski od transformacji ustrojowej i odbudowy samorządu gminnego w 1990 r.” – przekonują jego autorzy.

Finansowa zależność

Samorządowców niepokoi także stopniowe finansowe uzależnianie się od centrum. W 2004 r. dotacje celowe (pieniądze na określone zadania) stanowiły niespełna 17 proc. struktury dochodowej samorządów – w 2018 r. było to ponad 28 proc., przy jednoczesnym obniżeniu się udziału dochodów własnych JST w tym czasie z 31 do ok. 25 proc. – Władza centralna szafuje różnymi darami, np. w postaci środków z Funduszu Dróg Samorządowych, ale łączy je jedno: arbitralność decyzji – przekonuje Dawid Sześciło. – Wprowadza się mechanizmy pozwalające centrum doceniać samorządy, które dobrze żyją z rządem i karać te, które, jak to kiedyś określił prezes Kaczyński, warczą na rząd – wskazuje.
Przypomina o zmianach w PIT (obniżenie stawki z 18 do 17 proc.), które są korzystne dla podatników, ale uderzają w samorządowe finanse, bo rząd dzieli się z władzami lokalnymi wpływami z tego podatku. Z tą różnicą, że centrum zrekompensuje sobie ubytki np. większymi wpływami z VAT. – Po tych zmianach władze lokalne, dla zrównoważenia własnych budżetów, będą musiały głębiej sięgnąć do kieszeni obywateli, np. podnieść lokalne opłaty za parkowanie, podatek od nieruchomości, wprowadzić podwyżki opłat za śmieci czy komunikację. To one poniosą polityczny koszt całej operacji, a rząd wciąż będzie się jawił jako ten, który rozdaje prezenty – diagnozuje Sześciło.
PiS odpowiada, że przecież rosną wpływy z PIT, na czym samorządy również korzystają. Radosław Fogiel z PiS przekonuje, że w działaniach rządu, które mogą uchodzić za centralizacyjne, chodzi też o wprowadzenie jednolitych standardów – aby w każdej części kraju Polacy mogli liczyć na ten sam poziom obsługi i usług. – Tej standaryzacji nie da się osiągnąć – ripostuje Antoni Dudek. – Mamy publiczny system zdrowia, a więc warunki leczenia wszędzie powinny być identyczne. Ale w jednym miejscu łatwiej dostać się do specjalisty, w innym trudniej. W Zakopanem zamknięto oddział położniczy, bo lekarze się zwolnili. Trzeba podejmować działania wspierające ludzi na prowincji, ale nie ma się co łudzić, że wszystkim zapewnimy jednolite standardy – przekonuje.

Silniejsze centrum

Spięcia na linii rząd–samorząd to niejedyny przejaw centralizacji – ona dokonuje się także w samym rządzie. To proces, który ma sprawić, że – jak ujął to PiS w programie – państwo zyska sprawczość. Ma temu służyć przede wszystkim silniejsza kancelaria premiera.
Stąd bierze się rozbudowa zaplecza urzędu premiera, czego przykładem jest zespół programowania prac rządu. To ciało, powołane jeszcze w czasach Donalda Tuska, w tej kadencji zostało ewidentnie wzmocnione. Na jego czele stoi wicepremier i szef Stałego Komitetu Jacek Sasin, jego zastępcą jest szef Centrum Analiz Strategicznych Waldemar Paruch, a w skład wchodzą jeszcze przedstawiciele sześciu resortów. Znamienna jest obecność w zespole szefa CAS, politologa, co wskazuje, że działania rządu mają być oceniane nie tylko pod kątem merytorycznym, lecz także skutków politycznych. W ramach wzmacniania funkcji koordynacyjnych powołano także dwa komitety: ekonomiczny i społeczny.
Choć zaczęto proces odzyskiwania sprawczości przez państwo, to daleki jest on od zakończenia. Bo niektóre ministerstwa, których szefowie mają mocne polityczne zaplecze, łatwo się temu nie poddają. Na przykład w zespole programowania prac rządu nie ma przedstawicieli resortów obrony, spraw wewnętrznych oraz sprawiedliwości. Do tego po rozwiązaniu resortu skarbu niektórzy ministrowie zyskali kontrolę nad strategicznymi spółkami. Siłę ministra energii Krzysztofa Tchórzewskiego wzmacnia władza nad Orlenem, Lotosem oraz spółkami energetycznymi i górniczymi. Z kolei szef MON Mariusz Błaszczak kontroluje spółki zbrojeniowe, a ludzie związani z ministrem sprawiedliwości Zbigniewem Ziobrą obsadzili Pekao SA i PZU. To sprawia, że władza premiera Mateusza Morawieckiego jest mniejsza niż mogłaby być.
Ale jest mniejsza również dlatego, że w obozie władzy główne miejsce zajmuje Jarosław Kaczyński, który tak zarządza ugrupowaniem, by żadna z frakcji nie zyskała przewagi. W ten sposób, choć PiS jest pierwszą formacją, która ma samodzielną większość w Sejmie, zerwano z modelem działającym z krótkimi zakłóceniami od 2001 r. – że to lider zwycięskiej formacji zostaje premierem. To z czym mamy do czynienia, to odtworzenie modelu z lat 90., gdzie najważniejsze decyzje zapadały nie w Al. Ujazdowskich, a w Sejmie czy Belwederze.
Bo choć szef PiS jest często złośliwie nazywany zwykłym posłem, to z racji tego, że kontroluje większość sejmową, ma władzę większą nawet od premiera. Ma do tego swobodę działania, dzięki czemu – jeśli zechce – istotne z punktu widzenia partii sprawy mogą być załatwiane nie w rutynowy sposób, poprzez rządowe tryby legislacyjne, ale ścieżką poselską. To sposób znany także z poprzednich gabinetów, ale PiS stosuje go znacząco częściej – takie rozwiązanie pozwala omijać procedury i konsultacje społeczne. Ten tryb stosowany był np. podczas prac nad zmianami w wymiarze sprawiedliwości i gdy potrzebna była błyskawiczna nowelizacja ustawy o IPN, by wygasić konflikt z Izraelem.
A ponieważ lider PiS urzęduje głównie w siedzibie partii, to ulica Nowogrodzka stała się symbolem systemu władzy PiS. To tam nie tylko zapadają decyzje dotyczące zmian w prawie, lecz także przecinane są ważne wewnętrzne spory. Gdy okazało się, że rządowy program „Mieszkanie plus” nie działa, to właśnie tam przed obliczem prezesa PiS toczyły się wielotygodniowe narady między resortem infrastruktury a BGK Nieruchomości odpowiedzialnym za rynkową część programu.
W przypadku wygranej PiS tendencje centralizacyjne mogą się nasilić, a samorządy zmienić z zarządców w administratorów lub kasjerów. Iskrzyć może, tym bardziej że wybrani w zeszłym roku wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast rządzić będą tyle, ile potrwa kolejna kadencja nowego parlamentu – do 2023 r. Niewykluczone, że PiS będzie dążył do jeszcze głębszej reformy samorządu, mimo że nie zawarł żadnej wzmianki na ten temat w programie wyborczym. Pretekst ma dobry – w przyszłym roku obchodzić będziemy 30-lecie pierwszych wyborów samorządowych w wolnej Polsce i uchwalenia ustawy o samorządzie gminnym.
Spięcia na linii rząd – samorząd to niejedyny przejaw centralizacji – ona dokonuje się także w samym rządzie. To proces, który ma sprawić, że – jak ujął to PiS w programie – państwo zyska sprawczość. Ma temu służyć przede wszystkim silniejsza kancelaria premiera