Wydawałoby się, że o polityce społecznej PiS wszystko już powiedziano. Tymczasem niedawno dokonał się w niej zwrot - zwraca uwagę Rafał Bakalarczyk, doktor nauk społecznych, publicysta.
Gdyby zapytać o politykę społeczną PiS, każdy z nas wskazałby na program 500+. Niektórzy dodaliby obniżenie wieku emerytalnego, podwyżkę minimalnej pensji i wprowadzenie stawki godzinowej na umowach-zleceniach czy bezpłatne leki dla seniorów.
Jednak to projekty zainicjowane w pierwszym roku po zwycięskich wyborach. A partia Jarosława Kaczyńskiego rządzi Polską już 27 miesięcy. I co ciekawe – to miniony rok obfitował w działania zwiastujące odejście od tego, co zapowiadano w kampanii i co realizowano po przejęciu rządów.
Pieniądze na dobry początek
Jeśli spojrzymy na obietnice społeczne w programie wyborczym PiS, to da się zauważyć dominację działań finansowych. Przekształcenia instytucjonalne czy rozwój usług społecznych pozostawały wyraźnie w cieniu. Było to politycznie racjonalne – jeśli reformy socjalne miały być paliwem potrzebnym do zdobycia i utrzymania władzy, trafny był wybór środków, których skutki odczujemy w portfelach, a które dla rządzących były mało skomplikowane w konstrukcji i wdrażaniu. Ale nacisk na działania odnoszące się do sfery dochodowej mógł wynikać z jeszcze jednego powodu: odwołania do – nie zawsze w sposób w pełni uświadomiony – wrażliwości i ideologii konserwatywnej rządzącej partii i części jej elektoratu. Co ważne, ów konserwatyzm polityki społecznej jest teraz słabiej widoczny niż zaraz po przejęciu władzy.
By to dostrzec, warto sięgnąć po perspektywę analizy, która nieobecna jest w naszej debacie publicznej. Chodzi o typologie modeli polityki społecznej z odniesieniem do ideologii politycznych – takie podejście zastosował duński socjolog Gosta Esping-Andersen. W krajach Zachodu da się wyróżnić trzy modele polityki społecznej – liberalny, konserwatywny i socjaldemokratyczny – a różnica między nimi polega nie tyle na gwarantowanej opiekuńczości lub jej braku, ile na tym, jaki porządek społeczny wspierają. W kontekście tego, co się dzieje u nas, interesujące jest napięcie między modelem socjaldemokratycznym a konserwatywnym. Widać to zwłaszcza w polityce prorodzinnej, która stała się głównym polem socjalnej aktywności państwa.
W podejściu konserwatywnym rozwiązania wspierające rodzinę utrwalają tradycyjny model – z męskim żywicielem i kobietą oddającą się obowiązkom domowym, czemu mogą służyć hojne uprawnienia macierzyste czy świadczenia pieniężne, które kompensują ewentualny koszt rezygnacji z życia zawodowego na rzecz roli wychowawczo-opiekuńczej. Hojne finansowanie i organizowanie instytucji opieki przez państwo jest w tym modelu raczej niewskazane, a w najlepszym razie ten typ wsparcia jest uzupełniający i drugoplanowy. Z kolei w podejściu socjaldemokratycznym nacisk kładziony jest na równouprawnienie kobiet i mężczyzn, w tym na rynku pracy, czemu służy m.in. rozwój instytucji opieki nad dziećmi.
Jeśli spojrzymy na rozkład akcentów w polityce PiS, to widać, że partii bliżej do modelu konserwatywnego niż socjaldemokratycznego, co też nie dziwi, jeśli znamy profil ugrupowania (stosunek do in vitro, aborcji, konwencji antyprzemocowej etc.). Trzeba jednak od razu zrobić zastrzeżenie. Po pierwsze – oparcie polityki społecznej na transferach pieniężnych, a nie na publicznych usługach wydaje się trwałą cechą rodzimej polityki społecznej, odróżniającą ją od krajów Zachodu. Co prawda rządy PO-PSL próbowały to równoważyć, podejmując działania w sferze usług (np. radykalnie podnosząc udział dzieci w edukacji przedszkolnej), ale dominacja wsparcia pieniężnego pozostała. Po drugie – rząd PiS, choć początkowo nie stawiał na żłobki czy inne instytucje opieki, nie wycofał się z tego, co zainicjowali poprzednicy. Zasadnicze programy rządowe mające wspierać rozwój instytucji opieki nad małymi dziećmi zostały podtrzymane. Nieco je zmodyfikowano, przy okazji zmieniając nazwy – program wspierający zakładanie żłobków to już nie „ Maluch”, lecz „ Maluch plus”.
Mimo wszystko w debacie publicznej ten obszar nie był wyeksponowany i specjalnie rozwijany. Do czasu.
Zwrot ku usługom
I tak dochodzimy do przełomu, który zaczął się pod koniec 2016 r. W skrócie – istotą trendu jest rehabilitacja usług i instytucji w polityce społecznej. O zmianie akcentów mogą świadczyć przynajmniej trzy kierunki podjętych działań.
Po pierwsze – przyjęcie regulacji zwiększających aż trzykrotnie nakłady na program „Maluch plus”. W tym roku pula środków to już nie 150 mln zł, a 450 mln zł. Ponadto nowelizacja ustawy o opiece nad dzieckiem do lat trzech zmieniła zasady działania poszczególnych instytucji nią objętych – również z intencją powstawania kolejnych placówek. Może to świadczyć o tym, że władza jest gotowa odpowiedzieć na potrzeby rodzin, nawet w obliczu potencjalnego konfliktu ze swoimi ideologicznymi założeniami. Ów pragmatyzm nie jest czymś unikatowym, bo przecież niejedna partia chadecka rewidowała swoją praktykę. Przykładem są np. Niemcy, klasyczny reprezentant modelu konserwatywnego – już w pierwszej fazie rządów kanclerz Angeli Merkel przeprowadzono reformy polityki rodzinnej, tradycyjnie opartej na świadczeniach pieniężnych na dzieci (Kindergeld) w kierunku systemowego promowania usług opieki nad dziećmi. Pragmatyzm cechował też PO, która w ciągu ośmiu lat rządów odeszła w wielu obszarach od neoliberalnych dogmatów w kierunku polityki bardziej socjalnej.
Po drugie – obszarem działań wyrażającym zwrot ku usługom jest wsparcie osób z niepełnosprawnością i ich rodzin. Na przełomie 2016 r. i 2017 r. rząd przyjął uchwałę o kompleksowym programie „Za życiem”. Wprawdzie głośne preludium programu – jednorazowa zapomoga w wysokości 4 tys. zł z tytułu urodzenia niepełnosprawnego dziecka – raczej wyrażało dotychczasowy sposób myślenia, ale przyjęty wkrótce potem program zdradzał bardziej całościowe podejście. W jego ramach ujęto m.in. koordynację opieki nad kobietami w ciąży, wczesną interwencję, usługi społeczne, zmiany w funkcjonowaniu warsztatów terapii zajęciowej, mieszkalnictwo wspomagane czy działania na rzecz powrotu opiekuna osoby niepełnosprawnej na rynek pracy. Ten ostatni punkt znów może wchodzić w kolizję z założeniami konserwatywnego modelu, w którym powołaniem bliskich osoby niepełnosprawnej jest ofiarne poświęcenie się opiece kosztem innych aspiracji.
Niestety działania na rzecz powrotu na rynek pracy członków rodziny osoby niepełnosprawnej zostały tak sformułowane, że nie skorzystają z nich ci, którzy pobierają świadczenia pieniężne w związku z opieką sprawowaną nad bliskimi. Choć zbierane są podpisy pod dwiema petycjami na rzecz pogodzenia pobierania świadczeń z dorabianiem, to rząd ani parlament nie dały jeszcze sygnału, że żądania zostaną rozpatrzone. Ów zgrzyt nie może jednak przesłonić ogólnego ducha programu. Kierunki działania i wygospodarowanie na nie środków publicznych wskazują, że także w tej dziedzinie zdecydowano się na rozwój instytucji i usług. Co więcej, poza programem znalazły się kwestie, które dotąd podejmował PiS w pierwszej kolejności, a więc bezpośrednie wsparcie pieniężne.
Po trzecie – w podobnym kierunku zmierza polityka senioralna, choć zmiany są dopiero projektowane. W kampanii i pierwszym okresie sprawowania władzy aspekt finansowy wziął zdecydowanie górę: lista darmowych leków dla seniorów, obniżka wieku emerytalnego, podniesienie najniższych emerytur i rent. Można też wspomnieć o przyjętych nieco później zmianach w egzekucji komorniczej dochodu zadłużonych emerytów, tak by został im większy niż dotąd odsetek minimalnego świadczenia.
Obecnie konsultowane bądź uruchamiane programy są znacznie mocniej osadzone w sferze usługowej. Ruszył program „Opieka 75+” polegający na dofinansowaniu w trybie konkursowym rozwoju usług opiekuńczych i specjalistycznych dla najstarszych samotnych seniorów w gminach poniżej 20 tys. mieszkańców. Tegoroczny budżet programu to około 57,4 mln zł. Przygotowywane są zmiany w ustawie o pomocy społecznej, mające na celu zwiększenie nadzoru publicznego nad prywatnym sektorem opieki oraz podniesienie jego standardów. Ponadto rząd kontynuuje programy senioralne zainicjowane przez PO i PSL – przykładem choćby program dziennych domów opieki Senior-Wigor (przemianowany na Senior+). W tej materii rząd w tym roku przewidział pulę 80 mln zł, jakie samorządy mogą otrzymać na ten cel z budżetu, co jest najwyższą kwotą od momentu uruchomienia programu przez premier Ewę Kopacz.
Polityczne konsekwencje
Każdy z programów można uznać za niesatysfakcjonujący. Zarówno jeśli chodzi o budżet oraz skalę oddziaływania, jak i warunki uprawiające do skorzystania z nich. Nie zmienia to faktu, że daje się dostrzec zwrot w kierunku usługowym.
Trudno powiedzieć, czy stanie się on zaczynem czegoś większego, ale już teraz tworzy nowy kontekst. Pojawiły się podstawy dla rozwoju infrastruktury usług społecznych i instytucji, na których można by budować bardziej dojrzały system dobrobytu.
Magazyn DGP z 16 lutego 2018 r. / Dziennik Gazeta Prawna
Przesunięcie akcentów w kierunku usług i instytucji tworzy sytuację niełatwą dla środowisk opozycyjnych. Nie będzie można już tak łatwo zarzucić władzy, że poza 500+ nic nie robi w polityce społecznej. Trzeba będzie umieć konkretnie wykazać, dlaczego stosowane instrumenty są niewystarczające i jak można je rozwijać szybciej lub lepiej w granicach finansowych i politycznych możliwości państwa. Jeszcze bardziej więc trzeba będzie zejść z poziomu haseł do poziomu konkretów, jeśli krytyka dotychczasowej polityki społecznej ma być trafna i konstruktywna.