Formalnie przez trzy dni Stany Zjednoczone nie istniały. Zamknięcie rządu, jakie zafundował administracji Donalda Trumpa Kongres, to jednak nic innego jak tylko polityczny teatr.
Wielkie 60-godzinne Zamknięcie Rządu Roku 2018 (The Great 60-Hour Government Shutdown of 2018) dobiegło końca – odsapnęły z ulgą amerykańskie media, gdy po niemal trzech dniach zakulisowych bojów Senat zatwierdził wreszcie prowizorium budżetowe dla instytucji rządu federalnego. Ulga nie potrwa długo: pieniądze płynąć zaledwie do 8 lutego. Co będzie później, zobaczymy – w tej sprawie wciąż trwają negocjacje.
Prezydent Trump zdążył już odtrąbić na Twitterze „wielkie zwycięstwo” – własne, republikanów, demokratów i wszystkich innych zainteresowanych. O ironio, zamknięcie rządu miało stosunkowo niewiele wspólnego ze stanem finansów federalnych czy z prezydentem. On sam okazał się w tym przypadku „wielkim nieobecnym”, jak podsumowała jego rolę stacja NBC News. „Zaginął w akcji i zapewne tak samo będzie w nadchodzących dniach, gdy republikanie i demokraci będą walczyć o kolejne government shutdown od 8 lutego” – kwitowała stacja.
Bo też nie chodzi tu o Trumpa i to, w jaki sposób wydaje pieniądze. Zamknięcie rządu to demonstracja siły – w tym przypadku demokratycznej mniejszości w Senacie – oraz kolejne pole, na którym można spróbować utrącić, a przynajmniej złagodzić, forsowane przez Biały Dom lub republikanów przepisy. Tak zresztą bywało już i wcześniej, choć w przypadku poprzednich shutdowns prezydenci z reguły byli aktorami wydarzeń, a nie statystami.
2 mld dziennie
Benjamin Civiletti jest rekordzistą. Przeszło dekadę temu – jako pierwszy prawnik w Stanach – przebił psychologiczną barierę: zaczął liczyć sobie równy tysiąc dolarów za godzinę pracy. Ale poza tym ten 82-letni dziś adwokat przeszedł do legendy jako architekt government shutdown. Co prawda nie zrobił w strukturach władzy w Ameryce jakiejś wielkiej kariery, bo jako prokurator generalny USA wytrzymał na tym stanowisku kilkanaście miesięcy. Ale to jego interpretacje zapisów konstytucji oraz przepisów federalnych przesądziły o tym, że Kongres musi zatwierdzić wydatki administracji państwowej.
Od tamtej pory rząd zamykano już 12 razy. Po raz pierwszy zaledwie tydzień po wspomnianych orzeczeniach Civilettiego – 1 maja 1980 r. Wtedy na jeden dzień zamknięto jedynie Federalną Komisję Handlu. Zresztą połowa przypadków government shutdown miała symboliczny charakter: pracownicy przychodzili do biur, podpisywali listę obecności, ale odwoływali zaplanowane na dany dzień spotkania. Podobne przypadki zdarzają się również na poziomie władz stanu – rekordzistą jest Connecticut, w 1991 r. władze stanowe były „zamknięte” przez 54 dni.
Przerywanie pracy instytucji federalnych nabrało rozmachu za prezydentury Ronalda Reagana. W 1981 r., 1984 r. i 1986 r. administracja nie pracowała z reguły jeden dzień. Jednak restrykcje obejmowały coraz więcej instytucji i pracowników – w 1981 r. było to 241 tys. osób, ale już trzy lata później przymusowe wolne miało pół miliona urzędników, tak samo w 1986 r. Republikanie nauczyli się wówczas, że zamknięcie rządu to doskonałe narzędzie forsowania własnych żądań – za prezydentury Clintona do shutdownu doszło dwukrotnie (choć można powiedzieć, że był to jeden kryzys w dwóch odsłonach: w listopadzie 1995 r. i na przełomie grudnia 1995 r. oraz stycznia 1996 r.). Apogeum zjawisko osiągnęło za prezydentury Obamy: 16 dni przerwy w pracy administracji federalnej ciągiem, 850 tys. urzędników zostało w domu, a 1,3 mln pracowało bez informacji, kiedy (i czy w ogóle) otrzymają należne wynagrodzenie.
Orzeczenia Civilettiego posłużyły wyłącznie do podsycenia politycznego spektaklu. Filozofia prawniczych wywodów prokuratora sprowadzała się do wymuszenia symbolicznego przerwania pracy instytucji, skoro ich budżet nie został zatwierdzony. W praktyce ta „zapowiedziana katastrofa” przebiega stosunkowo łagodnie: realnie zamykane są jedynie te jednostki, które nie mają większego znaczenia dla finansów czy funkcjonowania państwa. Choć formalnie urzędnicy idą na urlop bezpłatny, jeszcze się nie zdarzyło, żeby za przymusowe wolne dni im nie zapłacono.
W trakcie government shutdown nie pójdziemy na spacer do muzeum czy parku narodowego. Najprawdopodobniej nie znajdziemy na witrynach internetowych na bieżąco aktualizowanych informacji czy najświeższych danych – opracowanych tuż przed lub w trakcie government shutdown. Część procedur, np. wnioski o wizy lub paszporty, zostaje wstrzymana. Nie obradują sądy. Z drugiej jednak strony – wojskowi pełnią służbę i pilnują granic, policjanci strzegą bezpieczeństwa, pogotowie ratunkowe działa, poczta dochodzi. Przyjmując, że w USA liczba pracowników administracji federalnej sięga 2,8 mln osób, to nawet w apogeum konfliktu w 2013 r. co czwarty został w domu, co drugi „udawał, że nie pracuje”, a dla reszty był to „dzień, jak co dzień”.
Wszystko ma jednak swoją cenę. Przestoje w pracy to żadna oszczędność, nawet jeżeli instytucje federalne na podstawie wcześniejszych doświadczeń opracowały już sobie scenariusze awaryjne. Już jednodniową przerwę w pracach Federalnej Komisji Handlu w 1980 r. wyceniono na 700 tys. dol. Potem rachunki za ten formalno-prawno-polityczny spektakl tylko rosły: straty w 1981 r. oszacowano na 80–90 mln dol, w 1984 r. – na 65 mln, w 1986 r. – na 62 mln dol. Ale pamiętajmy też, że dolar za Reagana to nie to samo, co dolar za Obamy czy Trumpa. – Rząd federalny to olbrzymia maszyna i jeśli chcesz ją zatrzymać w pół obrotu, to spędzisz mnóstwo czasu, wykręcając rozmaite numerki i upewniając się, czy właściwe osoby są w pracy – mówił kilka dni temu David Wessel, ekspert ds. administracji w think tanku Brookings Institution. – Swego czasu natknąłem się na raport Government Accountability Office z 1990 r., który – jeżeli uwzględnimy inflację – dowodzi, że jeśli government shutdown trwa przez trzy dni pracujące, kosztuje nas to 80 mln dol. w kosztach administracyjnych oraz 320 mln utraconych przychodów rządowych – dodawał.
To można policzyć, jednak inne straty trudno już oszacować, a ich wysokość potrafi poszybować pod sufit. – Największe konsekwencje ma to dla samych pracowników. Nawet ci, którzy rzeczywiście pracują, nie zostaną wynagrodzeni w odpowiednim czasie, nawet jeżeli Kongres mówi: Ach, zapłacimy wam później – przekonuje Wessel. – No i trzeba jeszcze brać pod uwagę konsekwencje dla całej gospodarki: rząd nie świadczy koniecznych usług. Nie sprzedasz samolotu w czasie government shutdown. IRS (amerykański fiskus – red.) nie odpowie na twoje pytania. Nie ma dostępu do wielu świadczonych przed administrację federalną usług. Ekonomiści, którzy zbierają do kupy tego typu efekty zamknięcia rządu, twierdzą, że gospodarka traci na tym 2 mld dol. dziennie – dodaje.
Urażona duma i czytanie z ust
4 listopada 1995 r. na placu Królów Izraela w Tel Awiwie izraelski radykał zabija premiera Icchaka Rabina. Dwa dni później na pogrzeb laureata pokojowego Nobla zlatują się przywódcy najważniejszych państwa świata, wśród nich Bill Clinton i delegacja najważniejszych amerykańskich polityków. Moment jest szczególny – Clinton nie tylko musi próbować podtrzymać bliskowschodni proces pokojowy, ale też próbuje przymusić liderów politycznych z Bośni i Hercegowiny do zakończenia wojny domowej, co zaowocuje wkrótce tzw. Porozumieniem z Dayton. Ale też nie ukrywajmy: świat może się palić i walić, a Biały Dom ma na głowie negocjacje budżetowe, które ciągnęły się już od jesieni. Republikanie naciskają, żeby prezydent mocno zredukował plan wydatków administracji – a ten z kolei opiera się, gdyż gospodarka staje na nogi po recesji z początku lat 90. szybciej, niż przewidywano.
W swoich wspomnieniach Clinton opisuje negocjacje, które tuż po powrocie z Izraela gwałtownie się zaostrzyły. „Dick Armey (wówczas świeżo upieczony lider republikańskiej większości w Izbie Reprezentantów) odparł, że jeżeli nie ustąpię, to zamkną rząd i moja prezydentura będzie skończona. Na to odpaliłem, że nigdy nie pozwolę, by ich budżet stał się prawem, nawet jeżeli w sondażach spadnę do pięciu procent. »Jeśli chcecie mieć swój budżet, musicie się postarać, by ktoś inny siedział na moim miejscu«. Nic dziwnego, że nie zawarliśmy żadnego porozumienia” – wspomina. Następnego dnia większość instytucji została zamknięta.
„Niemal 800 tys. pracowników odesłano do domów, co skomplikowało życie milionów Amerykanów” – pisze Clinton. – „Urzędy nie przyjmowały podań o wypłaty ubezpieczeń społecznych, zasiłków dla weteranów i pożyczek dla przedsiębiorstw. Przestała działać inspekcja pracy, parki narodowe zostały zamknięte. Tę listę można byłoby jeszcze kontynuować” – dorzuca.
Rychło miało się jednak okazać, że przyczyny nagłego zaostrzenia tonu w negocjacjach z lokatorem Białego Domu mają charakter ambicjonalno-kurtuazyjny. „15 listopada, podczas śniadania z dziennikarzami, Newt Gingrich (niezwykle wpływowy republikański przewodniczący Izby Reprezentantów) dał do zrozumienia, że zaostrzył rezolucję o kontynuacji budżetu, ponieważ zlekceważyłem go podczas lotu z pogrzebu Rabina – nie chciałem z nim rozmawiać o budżecie, a po lądowaniu kazałem mu zejść tylnymi schodami, nie zaś przednimi razem ze mną” – kwituje Clinton. Prezydent w swojej książce pisze, że nie miał do tego głowy w czasie lotu, a tylne schody podstawiono dla wygody, z tamtej strony było bliżej do czekających na polityków aut.
Jak widać, powody – które ostatecznie doprowadziły do najdłuższego government shutdown w historii Stanów Zjednoczonych – były dosyć trywialne. Być może Civiletti poprzez swoją interpretację prawa chciał usprawnić funkcjonowanie administracji rządowej, bo któż chciałby ryzykować dla targów politycznych funkcjonowaniem całego kraju oraz wielomilionowymi – według Wessera wielomiliardowymi – stratami?
Okazuje się jednak, że można. Zamykanie rządu stało się jeszcze jednym z arsenału sposobów wzajemnego szachowania się dwóch kluczowych amerykańskich partii politycznych i administracji. Zmieniały się tylko strony sporu: jeżeli w 1995 r. to Kongres chciał przycinać wydatki Clintona, tak np. Reagan zablokował przyjęcie stosownych rezolucji, bo cięcia wydatków wpisane przez Kongres do budżetu były zbyt małe (1981), albo dlatego że uwzględniono w budżecie projekty wodne oraz z zakresu obrony praw obywatelskich, które nie podobały się Białemu Domowi (1984). W 1986 r. liczba sporów między prezydentem a partiami była tak duża, że właściwie nie wiadomo, o co poszło. W 1990 r. zamknięto rząd George’a H.W. Busha, bo mimo słynnej zapowiedzi „czytajcie z moich ust: żadnych nowych podatków”, w budżecie zaplanowano podwyżkę danin. Szesnastodniowe government shutdown w 2013 r. było bezpośrednią, desperacką próbą zablokowania Obamacare – reformy systemu opieki zdrowotnej.
Batalia o marzenia
Nie inaczej jest teraz. W tle sporu o pieniądze dla administracji federalnej tłoczą się marzyciele, dreamers (nazwała powstała od projektu ustawy DREAM – Development, Relief and Education for Alien Minors Act; dream to też marzenie). Tak właśnie mówi się w Stanach o nielegalnych imigrantach, którzy trafili do USA jako nieletni – przed ukończeniem 16. roku życia i do 2007 r. Nad ich losem pochyliła się poprzednia administracja – to za czasów prezydentury Baracka Obamy przegłosowano stworzenie programu DACA (Deferred Action for Childhood Arrivals), który spełniał jedno zasadnicze założenie: uniemożliwiał deportację marzycieli. Nie bez wyrzeczeń: imigranci musieli się zarejestrować, ujawniać swoje miejsce pobytu i dochody. I odnawiać ochronę na mocy DACA co dwa lata. W 2017 r., jak ostrożnie się szacuje, z tej ochrony korzystało w USA ok. 800 tys. – dziś już, rzecz jasna, w większości dorosłych – osób.
Trump od pierwszych dni swojej prezydentury odgrażał się, że „zajmie się” DACA – wiadomo, w końcu częścią jego przedwyborczej retoryki było odwoływanie się do antyimigranckich resentymentów. Groźba skonkretyzowała się we wrześniu, kiedy Biały Dom zapowiedział, że po prostu zlikwiduje DACA, jeżeli Kongres nie uzgodni czegoś, co miałoby zastąpić program w kolejnych latach. Co miałoby to oznaczać dla marzycieli? Cóż, prawdopodobnie deportację. – Gdyby beneficjenci DACA stracili ochronę i zostali deportowani, nasza gospodarka straciłaby 460,3 mld dol. z PKB oraz 24,6 mld dol. wpływów podatkowych, idących na opiekę zdrowotną i socjalną. Są oni kluczowi dla przyszłości naszych firm i gospodarki – ripostowali z kolei czołowi menedżerowie amerykańskich firm (w tym Mark Zuckerberg, Jeff Bezos czy Satya Nadella).
Spór zatem przybrał formę targów o ostateczny kształt rozwiązania zastępczego. Biały Dom w zamian zaoferował (co prawda, niezbyt klarowną) koncepcję stworzenia podobnego programu – tyle że powiązał go ze wzmocnieniem ochrony granic oraz wojska. We wrześniu Trump postawił też Kongresowi coś na kształt ultimatum: albo przygotuje jakąś formułę mającą zastąpić DACA, albo program zostanie po prostu zlikwidowany.
Batalia toczy się zatem o tę właśnie formułę: z wypowiedzi reprezentantów Partii Demokratycznej można wnioskować, że za ocalenie DACA w jakiejś postaci są oni skłonni pozwolić Trumpowi (dając zielone światło dla uruchomienia stosownych funduszy) na wybudowanie muru na granicy z Meksykiem. Dlaczego zatem dotychczas nie dobito targu? I tu już odpowiedzi nie są takie oczywiste – amerykańskie media spekulują, że zamknięcie rządu miało być demonstracją siły demokratów, tak samo jak to, że kryzysu nie rozwiązano, a zaledwie odroczono do 8 lutego. Opozycja zdaje sobie też sprawę, że rozwiązanie wypracowane w Senacie (gdzie toczą się obecnie najważniejsze rozmowy) niekoniecznie spodoba się w Izbie Reprezentantów, w której republikanie mają jeszcze większą przewagę. Co więcej, w tym roku Amerykę czekają wybory do Kongresu, co dodatkowo sprzyja usztywnianiu się przedstawicieli obu stron politycznej sceny.
Poza tym liderzy obecnej opozycji liczyli prawdopodobnie na to, że Trump nieco się przy tej okazji podłoży. „Jedynym racjonalnym wyjaśnieniem tego zamknięcia rządu jest wiara demokratów, że prezydent nie będzie się w stanie oprzeć chęci interwencji i pogorszenia sytuacji, czy to przez jakąś obietnicę, która podzieliłaby jego bazę wyborczą, czy też przez powiedzenie czegoś kontrowersyjnego” – cytuje jednego z komentatorów dziennik „The New York Times”. Jak punktują inni, demokraci wyraźnie pokazali, że nie za bardzo wiedzą, dokąd chcą zmierzać i co osiągnąć.
Zamknięcie rządu sprawia zatem, że przeciętny Amerykanin może być poirytowany. Naprawdę wstrząśnięci są jednak marzyciele. – Przynajmniej do lutego będę żyć w wielkim stresie, niepewności i strachu, że wszystko, na co tak ciężko pracowałem i co udało mi się osiągnąć, może przepaść – opowiadał dziennikarzom agencji Reuters Diego Corzo, 27-letni przedsiębiorca z Teksasu, który założył i rozwinął tam firmę działającą na rynku nieruchomości. Większość marzycieli, tak jak on, żyje i pracuje dziś w Teksasie i Kalifornii. – To kompletny brak odpowiedzialności, że do tej pory jeszcze nie przyjęto czegokolwiek. Jestem rozczarowany – dorzucał jego rówieśnik Jovan Rodriguez.
Nie będzie czego zamykać
Spory o zamknięcie rządu nakładają się na jeszcze jeden palący, odwieczny spór amerykańskiej polityki – o zamknięcie rządu federalnego na dobre. Każdy realistycznie myślący polityk nad Potomakiem zdaje sobie sprawę, że oznaczałoby to kres potęgi Stanów Zjednoczonych – jednocześnie idea jest tak popularna, przynajmniej w niektórych regionach kraju, że aż szkoda do niej nie odwoływać, choćby zamykając rząd na pewien czas.
Przynajmniej retorycznie Trump zdaje się wpisywać w polityczną tradycję partii libertariańskiej – przykładowo rywalizujący z Ronaldem Reaganem tandem kandydatów libertarian do Białego Domu, Ed Clark – David Koch, obiecywał rodakom likwidację Rezerwy Federalnej (Fed), systemu ubezpieczeń społecznych, pomocy społecznej, podatków, federalnej płacy minimalnej. David Koch, dziś w czołówce najbogatszych Amerykanów, był najprawdopodobniej jednym z czołowych sponsorów kampanii dzisiejszego prezydenta. Trump demonstracyjnie spotkał się też z Johnem Allisonem, niegdysiejszym prezesem banku BB&T, znanym zwolennikiem likwidacji Fedu. W czasie kampanii padały też luźne obietnice likwidacji płacy minimalnej, a ogłoszona kilka tygodni temu obniżka podatków została okrzyknięta – nieco na wyrost – największą w historii USA.
Pracownicy Rezerwy Federalnej pewnie nie mają się czego obawiać, ale lista instytucji i programów, jakie Trump chce zlikwidować, obejmuje co najmniej kilkadziesiąt pozycji. Jak skrzętnie policzono w pierwszych miesiącach po tym, jak wprowadził się on do Białego Domu, do kasacji mogłyby pójść m.in.: African Development Foundation (inwestująca w afrykańskie przedsiębiorstwa), Community Development Block Grant (wsparcie zakupu mieszkań dla rodzin o niskich dochodach), Corporation for Public Broadcasting (lokalne media publiczne), Institute of Museum and Library Services (granty dla bibliotek, muzeów i innych tego typu instytucji), State Energy Program (finansowanie projektów z zakresu efektywności energetycznej) czy wreszcie instytucji analitycznych – United States Institute of Peace czy Woodrow Wilson International Center.
Część z tych instytucji służyła celom, które nie są bliskie ani Trumpowi, ani jego zapleczu, ani wyborcom – jak ochrona środowiska, wsparcie najbiedniejszych, programy finansowania instytucji kultury czy nowych technologii. Inne z kolei dublują cele istniejących już instytucji rządowych. Tym niemniej gdyby ideolodzy, do których tak chętnie odwołuje się prezydent, mogli zrealizować swoje wizje, nie byłoby czego już w Waszyngtonie zamykać. Co oznacza, że Amerykę może czekać jeszcze niejedna polityczna batalia z zamknięciem rządu w tle.
