Ponowny wybór Donalda Tuska na prezydenta Rady Europejskiej pokazuje, że głos polskiego rządu jest mało słuchany w Unii. Do tej pory naszym największym sukcesem przy negocjacjach nad przyszłością UE był traktat z Nicei z 2001 r., kiedy Polska jeszcze nie była członkiem Wspólnoty.
Jak jest po niemiecku pierwiastek? – rozpytywał przed konferencją w Brukseli Jacek Saryusz-Wolski. Było to 10 lat temu, kiedy zaprosił do Parlamentu Europejskiego polskich matematyków. Mieli oni przedstawiać europosłom zalety stosowania pierwiastka kwadratowego w polityce. Saryusz-Wolski wiedział, że do takiego rozwiązania trzeba przede wszystkim przekonać niemieckich posłów, którzy są najliczniejszą grupą w PE. Niemcom nie podobał się pierwiastek, bo ograniczał ich znaczenie we Wspólnocie. Nowe propozycje zakładały, że w razie głosowań szefów rządów oraz ministrów Unii, podczas których podejmowano by decyzje nie jednogłośnie, lecz kwalifikowaną większością, rozstrzygałyby dwa kryteria: liczba państw oraz liczba obywateli danego kraju.
Wprowadzenie do tego modelu pierwiastka kwadratowego z liczby obywateli oznaczałoby, że zyskiwałyby na tym głównie kraje małe, a traciły – duże. „To zbyt skomplikowane, a obywatele i tak już nie rozumieją Europy” – mówili niemieccy politycy. Ze strony polskiej był to i tak kompromis, bo traciliśmy bardzo silną pozycję, jaką uzyskaliśmy przed przystąpieniem do Unii. Zapisano ją w traktacie nicejskim, co było m.in. zasługą Saryusz-Wolskiego. Europoseł wiedział, że nie da się utrzymać dawnego sposobu głosowania, ale domagał się pierwiastka, bo dzięki niemu siła polskiego głosu nie topniała tak drastycznie. W tej sprawie musiał stoczyć batalie nie tylko z Niemcami, ale i z rządem PiS. Obydwie przegrał.
****
Jesienią 2000 r. wydawało się, że jesteśmy na prostej drodze do UE. Negocjacje toczyły się od prawie trzech lat i nabrały dynamiki, kiedy premier Jerzy Buzek mianował Saryusz-Wolskiego sekretarzem Komitetu Integracji Europejskiej. Ten znacząco zmienił optykę rządu w Warszawie i starał się o to także u partnerów zagranicznych: nie tylko Polska miała się dostosowywać do Unii, ale również stare kraje członkowskie miały bardziej się wytężyć i skuteczniej wesprzeć Warszawę w jej staraniach o członkostwo. „Potrzebujemy miłego traktatu, czyli nice treaty” – żartował wówczas Saryusz-Wolski, nawiązując do traktatu z Nicei (Treaty of Nice).
Dokument miał przygotować Wspólnotę na powiększenie z 15 do 27 państw – a chodziło o to, by zapobiec paraliżowi decyzyjnemu Unii. Pierwszego dnia szczytu w Nicei w grudniu 2000 r. starzy członkowie UE zaprosili kandydatów i obiecali im przyspieszenie rozmów. Kiedy piętnastka została już w swoim gronie i zaczęła ustalać szczegółowy układ sił w powiększonej Wspólnocie, okazało się, że przyszli członkowie mają mieć nieco mniejsze prawa niż tzw. stare kraje. Przy podobnej liczbie mieszkańców Litwa miała otrzymać mniej głosów w radzie UE niż Irlandia, a Polska mniej od Hiszpanii. Taki podział ma istotne znaczenie przy podejmowaniu decyzji kwalifikowaną większością głosów, których w Unii od dawna przybywa.
Kiedy wiadomości o niekorzystnym przebiegu negocjacji dotarły do Warszawy, Buzek i Saryusz-Wolski rozpoczęli gorączkowe konsultacje i wydzwaniali do polityków Unii pozostających w Nicei. Dzięki wsparciu konserwatywnego premiera Hiszpanii José Marii Aznara ostatecznie przyznano Polsce 27 głosów czyli tyle samo, co Hiszpanom. Było to tylko o dwa głosy mniej niż to, co uzyskały kraje tzw. wielkiej czwórki: Niemcy, Francja, Wielka Brytania i Włochy. Był to duży sukces naszej dyplomacji, bo dzięki temu Polska zyskiwała spore możliwości, by w razie konieczności blokować w UE niekorzystne dla siebie projekty.
W wielu europejskich stolicach jednak nie podobał się taki podział sił. Dla Berlina i Paryża problem stał się jeszcze bardziej ewidentny, kiedy na początku 2003 r. Hiszpania, Polska i kilka innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej poparły amerykańską inwazję w Iraku. Było to krótko po zakończeniu negocjacji o przystąpieniu do Unii, co francuscy i niemieccy politycy traktowali jako niewdzięczność nowej Europy, która ich zdaniem okazała się „koniem trojańskim Ameryki”. Możliwość korekty pojawiła się dość szybko. Pod kierownictwem byłego prezydenta Francji Valéry’ego Giscarda d’Estaing pracował wówczas Konwent, który przygotowywał Konstytucję dla Europy. Miała ona ujednolić dokumenty traktatowe Unii i dzięki temu Europejczycy – tak jak Amerykanie – otrzymaliby ustawę zasadniczą, z którą mogliby się identyfikować.
Niedługo po tym, jak Polacy w referendum w czerwcu 2003 r. zgodzili się na przystąpienie do Unii, przedstawiciele Francji i Niemiec zaproponowali zmianę zasad większościowego głosowania w UE. O decyzji rozstrzygałyby tylko liczba państw i liczba reprezentowanych obywateli. W ten sposób pomijano ustalone w Nicei wagi głosów. „Dzięki temu proces decyzyjny w UE staje się bardziej przejrzysty i demokratyczny” – przekonywali szefowie MSZ Niemiec i Francji: Joschka Fischer i Pierre Moscovici (obecnie członek Komisji Europejskiej). Ta nagła zmiana oznaczała, że głos Polski, który był niemal równy sile głosu Niemiec (27:29), stawał się prawie dwa razy słabszy od niemieckiego (38 mln do 82,5 mln mieszkańców w 2003 r.).
Polscy członkowie Konwentu (Danuta Hübner, Józef Oleksy i Edmund Wittbrodt) nie byli w stanie zablokować tej propozycji. To po tym wydarzeniu Jan Rokita wołał w Sejmie: „Nicea albo śmierć!”. Mimo że Konstytucja dla Europy umarła, zanim weszła w życie (w referendach odrzucili ją Francuzi i Holendrzy), to śmierć czekała również traktat z Nicei.
****
W 2007 r. zaczęły się negocjacje nad nowym traktatem, który wszedł w życie jako traktat lizboński. Przejmował on dużą część zapisów, które pojawiły się w nieratyfikowanej Konstytucji dla Europy, m.in. znalazła się w nim wydłużona lista kwestii, co do których decyzje mogą zapadać nie na zasadzie jednomyślności, lecz w procedurze głosowania kwalifikowaną większością głosów. Z konstytucji przejęto również generalne rozwiązanie, że projekt jest przyjęty, o ile popiera go większość państw członkowskich, które w sumie reprezentują minimum 65 proc. obywateli Unii.
Na szczycie w Brukseli w czerwcu 2007 r. prezydent Lech Kaczyński z szefową MSZ Anną Fotygą próbowali wynegocjować lepsze warunki dla Polski. Wspierała go część opozycji, w tym Jacek Saryusz-Wolski, który wraz matematykami z UJ przekonywał, że siła głosu państwa członkowskiego w radzie UE powinna być obliczana jako pierwiastek kwadratowy z liczby mieszkańców. W ten sposób przewaga największych krajów w Unii nad resztą nie byłaby tak ogromna i nawet mniejsze kraje widziałyby, że ich głos ma duże znaczenie. Przez pewien czas to rozwiązanie wspierał również rząd Jarosława Kaczyńskiego. Jednak w ostatniej fazie negocjacji prezydent, który telefonicznie konsultował się z pozostającym w Warszawie szefem rządu, ustąpił i zrezygnował z pierwiastka. W zamian uzyskał możliwość stosowania nicejskiego systemu głosowania w okresie przejściowym przez kilka lat, a później kraje sprzeciwiające się jakimś rozwiązaniom w UE mogłyby je blokować przez „rozsądny czas” (tzw. kompromis z Ioaniny). Ten okres przejściowy, kiedy można stosować głosowanie w systemie nicejskim, mija za kilkanaście dni – 31 marca.
****
– Byliśmy zaszokowani tego rodzaju postępowaniem, bo nie mieści się to w układach proceduralnych. To trzeba wyjaśnić na szczeblu prawnym i o takie wyjaśnienia będziemy prosili – mówił na początku marca Jan Szyszko po spotkaniu ministrów ochrony środowiska UE w Brukseli.
Przedstawiciela polskiego rządu oburzył wynik głosowania w sprawie reformy unijnego systemu pozwoleń na emisję CO2. Jego zdaniem podczas obrad pojawił się sprzeciw dziewięciu państw, czyli mniejszość powstrzymującą reformę. Zostało to jednak zignorowane przez Maltańczyków, którzy obecnie kierują pracami UE. Uznali oni, że podczas obrad nie odbywało się formalne głosowanie, więc nie może być mowy o zablokowaniu prac nad nowymi przepisami. Ta argumentacja jest zapewne inteligentnym wybiegiem ze strony zwolenników nowych regulacji, którzy wolą przeprowadzić głosowanie po 31 marca, kiedy mniejszym krajom, w tym Polsce, trudniej będzie blokować propozycje Komisji Europejskiej.
Dla rządu w Warszawie to zła wiadomość, bo teraz w Unii kwalifikowaną większością głosów decyduje się m.in. o takich sprawach, jak kwestie związane z imigracją, polityką energetyczną, budżetem czy wsparciem dla biedniejszych regionów. Także wybór przewodniczącego Rady Europejskiej odbywa się na tej samej zasadzie. Bardzo często jednak do samego głosowania nie dochodzi, bo jeszcze przed podjęciem decyzji przedstawiciele państw członkowskich znają układ sił i mało kto chce pozostawać w mniejszości, która przegrywa. Oznacza to, że do przeforsowywania stanowiska w Unii konieczne jest tworzenie koalicji z innymi państwami. Dotyczy to oczywiście również Polski.
Od kilku miesięcy polskie władze zapowiadają, że będą domagać się reformy UE, w tym renegocjacji traktatu lizbońskiego. Swoje propozycje mają zgłosić pod koniec marca podczas szczytu w Rzymie, gdy europejscy liderzy będą świętować 60. rocznicę podpisania traktatów rzymskich. Mimo że w tamtym wydarzeniu wzięły udział tylko kraje Beneluksu, Francja, Niemcy i Włochy, to uchodzi ono za narodziny Unii Europejskiej. Wiadomo, że wśród polskich postulatów, które mają zmienić UE, jest m.in. ograniczenie roli Parlamentu Europejskiego i kompetencji Unii oraz wzrost znaczenia parlamentów narodowych i państw członkowskich.
Czy taka zmiana byłaby korzystna dla Polski? Wzmacniając Sejm, automatycznie zwiększy się także rola Bundestagu, a na tych propozycjach zyskałby nie tylko rząd Polski, ale również władze Republiki Francuskiej. Do tej pory wielu znawców UE, w tym Jacek Saryusz-Wolski, wskazywało, że w interesie małych i średnich krajów są silne wspólne instytucje, poprzez które taki kraj jak Polska może uzyskiwać więcej korzyści. Tak było na przykład przy budżecie Unii na lata 2007–2013, który po raz pierwszy negocjowała Polska. Podczas przeciągającego się do późnej nocy szczytu w Brukseli premier Kazimierz Marcinkiewicz uzyskał od kanclerz Angeli Merkel dodatkowe 100 mln euro na pomoc dla Polski wschodniej, by na konferencji prasowej krzyczeć „Yes, yes, yes!”. Tymczasem później w Parlamencie Europejskim polscy europosłowie, w tym szczególnie Janusz Lewandowski jako szef komisji budżetowej, doprowadzili do zwiększenia łącznego budżetu dla Polski o ponad 400 mln euro.
Jeszcze ważniejsze jest pytanie, czy przywódcy innych krajów UE zechcą w ogóle rozmawiać o nowym traktacie, który przecież trzeba będzie potem ratyfikować we wszystkich parlamentach, a w niektórych państwach poddać pod głosowanie obywateli w referendum. Żeby do tego doszło, polski postulat renegocjacji traktatu musi poprzeć przynajmniej jeszcze 14 innych krajów Unii. Przykład walki o poparcie dla kandydata polskiego rządu na stanowisko Rady Europejskiej pokazuje, że będzie o to bardzo trudno. W niewielu krajach honorowe porażki są ważniejsze od realnych zwycięstw.
Od kilku miesięcy polskie władze zapowiadają, że będą domagać się reformy UE, w tym renegocjacji traktatu lizbońskiego. Swoje propozycje mają zgłosić pod koniec marca podczas szczytu w Rzymie. Wiadomo, że wśród polskich postulatów jest m.in. ograniczenie roli Parlamentu Europejskiego i kompetencji Unii