Stronniczość pracownika trzeba uprawdopodobnić

| Aktualizacja:
Leszek Jaworski, ekspert Dziennika Gazety Prawnej / DGP

Istotną rolę w procedurze administracyjnej odgrywa instytucja wyłączenia pracownika. Służy ona przede wszystkim zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności postępowania. Jej naruszenie stanowi podstawę wznowienia postępowania

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest dochodzenie do prawdy obiektywnej. W celu zapewnienia jej realizacji ustawodawca przewidział w k.p.a. nakaz wyłączenia pracownika i organu administracji państwowej od udziału w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli bowiem ma ono zmierzać do prawidłowego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, niezbędne jest zapewnienie bezstronności.

Obowiązek ten wynika również z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten formułuje bowiem nakaz wykonywania zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie.

Zawisłość sprawy

Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od jej rodzaju i charakteru, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych.

Przez udział w postępowaniu w sprawie, o którym stanowi art. 24 ust. 1 k.p.a., należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W zakresie powyższych pilnych czynności mieszczą się takie działania, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów ustanawiających nieprzywracalny termin do ich dokonania. Chodzi o utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie obowiązków stron czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania. Wyłączenie pracownika pełniącego funkcję organu administracji publicznej jest równoznaczne z wyłączeniem organu i utratą zdolności wszystkich jego pracowników do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Sprawa nie może być zatem w takich okolicznościach załatwiona z upoważnienia wyłączonego organu przez zatrudnionego w urzędzie pracownika.

Wyłączenie z mocy prawa

Przepis art. 24 par. 1 k.p.a. ustanawia przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika od udziału w postępowaniu. Orzekanie w tej sprawie w drodze aktu administracyjnego (postanowienia) jest zbędne. Realizacja zasady pisemności postępowania (art. 14 par. 1 k.p.a.) wymaga jednak, aby w aktach sprawy zamieścić adnotację o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu wraz ze wskazaniem jego podstawy prawnej.

Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli łączy go z jedną ze stron postępowania stosunek prawny tego rodzaju, iż wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Wyłączenie pracownika jest w tym przypadku uwarunkowane wykazaniem związku pomiędzy treścią stosunku prawnego łączącego go ze stroną postępowania a prawdopodobną treścią rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast znaczenia, czy wydana decyzja będzie pozytywna, czy też negatywna dla strony, a zatem czy treść potencjalnego rozstrzygnięcia wpłynie dodatnio, czy też ujemnie na prawa lub obowiązki pracownika. Dla przykładu w wyroku WSA w Gliwicach z 17 grudnia 2008 r. (II SA/Gl 501/2008, LexPolonica nr 2073460) stwierdzono, że prezydent powinien być wyłączony na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. od rozstrzygania w sprawach podziału nieruchomości, jeżeli nieruchomości ta stanowi własność gminy. W tym przypadku wyłączeni z rozpoznawania sprawy są również pracownicy działający z upoważnienia prezydenta (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 2 października 2008 r., II SA/Ol 575/2008, LexPolonica nr 2321150).

Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie swojego małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Orzecznictwo przyjmuje, iż przyczyny te obejmują nie tylko sytuacje, w których osoby bliskie wobec pracownika są stronami postępowania administracyjnego, ale także takie sprawy, w których osoby te wchodzą w skład organów jednostek organizacyjnych będących stronami postępowania (por. wyrok NSA z 10 lutego 1989 r., SA/Po 1503/88, ONSA 1989/1/26).

Stosownie do art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu decyzji, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym uruchomionym wskutek zaskarżenia tej decyzji przez stronę. Pojęcie „udział w wydaniu zaskarżonej decyzji” oznacza nie tylko podpisanie decyzji, ale także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi zatem o taki udział w czynnościach postępowania, który umożliwił pracownikowi wyrobienie sobie określonego poglądu w sprawie. Odnosi się także do sytuacji, gdy został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pracownik organu, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, podlega także wyłączeniu z postępowania wszczętego w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P. 57/2007, LexPolonica nr 1974512).

Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przyczyna uzasadniająca wyłączenie powstaje z datą wszczęcia wyżej wskazanych postępowań, którą należy ustalać na podstawie przepisów regulujących zasady i tryb postępowania w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej danej kategorii pracowników lub przepisów k.p.k.

Ostatnią przesłanką wyłączenia z mocy prawa jest sytuacja, gdy pracownik bierze udział w postępowaniu, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Tą osobą jest nie tylko bezpośredni przełożony pracownika, ale także każda osoba, która w urzędzie organu pełni funkcje kierownicze określone przez przepisy ustrojowe, będąca z pracownikiem w relacji zależności służbowych.

Zachowanie bezstronności

Oprócz wyłączenia z mocy prawa kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wyłączenie fakultatywne. Dotyczy ono sytuacji, gdy istnieją inne niż omówione powyżej okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Chodzi tu o wszelkie okoliczności o charakterze faktycznym lub prawnym, które można powiązać ze stosunkiem pracownika do sprawy, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej. Do tych okoliczności piśmiennictwo zalicza m.in. utrzymywanie kontaktów towarzyskich pracownika ze stroną postępowania, pozostawanie ze stroną w konkubinacie lub faktycznym stosunku opieki, publiczne wyrażanie lub demonstrowanie przez pracownika określonych poglądów lub przekonań. Sytuacje, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, powinny zostać uprawdopodobnione. Wyłączenie dokonuje się na żądanie pracownika, strony albo z urzędu (tzn. z inicjatywy bezpośredniego przełożonego) w drodze postanowienia. Na postanowienie to nie służy zażalenie (art. 141 par. 1 k.p.a.). Strona może takie postanowienie zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika jest wadliwość postępowania, która z kolei powoduje wadliwość wydanej w takim postępowaniu decyzji. Jeżeli decyzja nie jest jeszcze ostateczna, wada postępowania może być usunięta w postępowaniu odwoławczym. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się natomiast postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (art. 145 k.p.a.).