Agnieszka Chłoń-Domińczak: Brakuje nam takiej instytucji, jakie mają USA, Kanada i Wielka Brytania, czyli krajowego aktuariusza, który na bieżąco ocenia to, co się dzieje w systemie emerytalnym, i to, jak zmiany wpływają na jego długookresową stabilność
dr hab. Agnieszka Chłoń-Domińczak, w latach 2004–2005 wiceminister w resorcie pracy, dyrektor Instytutu Statystyki i Demografii SGH fot. Materiały Prasowe / DGP
Spore zamieszanie wywołał niedawny wpis w mediach społecznościowych Bartosza Marczuka, byłego podsekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, na temat stopy zastąpienia emerytur. Pokazywał, jak będzie maleć nasze świadczenie w perspektywie wieloletniej. Te prognozy nie są niczym nowym, skąd zatem to poruszenie?
Też jestem zaskoczona reakcją. Jeszcze przed obniżeniem wieku emerytalnego eksperci wyraźnie mówili, że przy takim kształcie systemu, jaki mamy, i niskim wieku emerytalnym, tzw. stopa zastąpienia, czyli relacja między emeryturą a wynagrodzeniem, będzie niska. Obniżenie wieku emerytalnego przyczynia się w sposób znaczący do urzeczywistnienia tego scenariusza.
Politycy zapewniali nas, że obniżenie wieku emerytalnego nie przyczyni się do zmniejszenia świadczeń.
W systemie zdefiniowanej składki, gdzie emerytura zależy od tego, ile wpłacimy do systemu przez cały okres swojej aktywności zawodowej i w jakim wieku na nią przejdziemy (czyli przez ile lat, statycznie rzecz biorąc, będziemy je pobierać), to nie jest prawda. Oczywiste jest, że wiek przejścia na emeryturę wpływa na wysokość świadczeń.
Trzeba pamiętać, że w 1999 r. projektowaliśmy system, który miał być dostosowany do zachodzących zmian demograficznych. Wystarczy spojrzeć, jak przedstawia się struktura wieku ludności polskiej, oraz na prognozy, jak będzie ona wyglądała w przyszłości. Ludność się starzeje. Stopniowo zwiększa się też przeciętna długość życia Polaków, co oznacza, że rośnie liczba osób, które mają 60, 65 i więcej lat. Jednocześnie maleje liczba osób w wieku produkcyjnym. Nasz system emerytalny w przyszłości będzie wypłacał świadczenia dostosowane do tych zmian, w szczególności relacji między pracującymi a emerytami. Biorąc pod uwagę płacone składki, a także dalsze trwanie życia, będzie to nie więcej niż 40 proc. ostatniej pensji.
Nie zachęca to do odprowadzania składek…
Bardzo dużo zależy od naszych decyzji i zachowań. Indywidualna emerytura jest wynikiem tego, ile wpłacimy do systemu i kiedy przejdziemy na emeryturę. Dzisiaj mamy osoby, które pobierają to świadczenie w wysokości kilkunastu złotych, ale najwyższa emerytura to ponad 20 tys. zł. i nie pobierają jej byli prezesi banków. Ci ludzie po prostu długo pracowali i w późnym wieku przeszli na emeryturę – rekordzista miał 81 lat. Każdy rok dodatkowej pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego zwiększa świadczenie o 7–8 proc. Widać też, że pracodawcy są coraz mniej skłonni do zachęcania swoich pracowników do przechodzenia na emeryturę tak szybko, jak to tylko możliwe. Coraz częściej chcą ich zatrudniać dłużej ze względu na ich kompetencje, wiedzę i umiejętności. Zmiany demograficzne oznaczają również, że coraz trudniej znaleźć kompetentnych młodych pracowników, bo mniej młodych ludzi wchodzi na rynek pracy. W przyszłości będzie to jeszcze bardziej powszechne zjawisko.
Powinniśmy też zmienić nasze podejście do tego, że musimy skorzystać z naszych uprawnień do przejścia na emeryturę tak szybko, jak to tylko możliwe. Jak wspominałam, warto popracować dłużej. Dzięki temu będziemy mieli większą emeryturę.
Może rozwiązaniem byłyby emerytury obywatelskie?
Diabeł zawsze tkwi w szczegółach. Porównywanie idei emerytur obywatelskich do tego systemu, który obecnie mamy, wymaga przede wszystkim dobrego oszacowania tego, ile to ma kosztować oraz jak będzie wyglądało przejście między jednym a drugim porządkiem prawnym. To nie jest tak, że zrezygnujemy z dotychczas funkcjonujących rozwiązań i zamiast tego wprowadzimy emeryturę obywatelską. Przede wszystkim dlatego, że ludzie na bieżąco dostają świadczenia i nie możemy im ich zmniejszyć. Te zobowiązania, które są, muszą być respektowane. Mamy również zasadę ekspektatywy praw nabytych. Oznacza to, że nie tylko emeryci, ale też ci, którym zostało relatywnie niewiele czasu do emerytury, także mają prawo oczekiwać, że świadczenia będą wypłacane w wysokości wynikającej z zobowiązań obecnego systemu emerytalnego. W konsekwencji emerytury obywatelskie będą mogły zostać wprowadzone dla osób, które mają dzisiaj ok. 40 lat i młodszych. Oznacza to, że w żaden sposób nie rozwiążemy problemów fiskalnych państwa, jeżeli chodzi o koszty systemu emerytalnego. Potencjalne efekty wprowadzenia emerytur obywatelskich będą bowiem odroczone w czasie. To także oznacza, że odejdziemy od obowiązującej w wielu krajach Europy zasady, że emerytura jest świadczeniem, które zastępuje dochód z pracy.
To jest jednak moim zdaniem dyskusja zastępcza. Uważam, że przy obecnych zmianach demograficznych w Polsce nie unikniemy rozmów o podniesieniu wieku emerytalnego. W Europie standardem jest wiek emerytalny na poziomie 65 lat dla obu płci, a w wielu krajach nawet 67 lat. W sporej liczbie krajów wiek emerytalny rośnie wraz z długością trwania życia, tak na przykład jest na Słowacji. Powinniśmy przestać udawać, że nas to nie dotyczy. Próba przekonywania społeczeństwa, że jest inaczej, kończy się tak jak w przypadku wpisu Bartosza Marczuka, od którego zaczęłyśmy naszą rozmowę.
To chyba nie kwestia świadomości rządzących, ale polityki.
Zgadzam się. Wśród osób będących obecnie w rządzie jest wiele takich, które doskonale zdają sobie sprawę z wyzwań demograficznych i utrzymania w tym kontekście stabilności systemu. Obniżenie wieku emerytalnego było jednak decyzją polityczną, wynikającą z obietnic wyborczych, których trzeba było dotrzymać. Poprzednia ekipa rządząca też ma swoje za uszami, bo skutecznie zniechęcała ludzi do dodatkowego oszczędzania. Mówiła, że OFE żerowały na naszych pieniądzach i pobierały bardzo wysokie opłaty. Co – jeżeli popatrzymy na analizy OECD – nie do końca było prawdą. Cel tamtych zmian był jeden – zyskanie pieniędzy do budżetu państwa. Niestety całkowicie zniszczono zaufanie ludzi do długoterminowego oszczędzania. Dzisiaj w ramach PPK próbuje się je odbudować, ale okazuje się, że nie jest to takie łatwe. Najlepiej dla nas wszystkich byłoby, aby kwestie zabezpieczenia społecznego nie były narzędziem walki politycznej.
Chyba nic z tego. Kwestia emerytur stażowych ma być elementem kampanii prezydenta Andrzeja Dudy ubiegającego się o reelekcję. Co pani sądzi o tym pomyśle?
Znowu trzeba wrócić do tego, jak funkcjonuje nasz system emerytalny. Obecnie świadczenie jest liczone na podstawie tego, jak długo od osiągnięcia wieku emerytalnego będzie pobierana emerytura. Te wyliczenia są prowadzone na podstawie statystyk przeciętnego dalszego trwania życia. We wszystkich krajach Europy mamy minimalny wiek emerytalny, który uwzględnia fakt, że emerytura jest świadczeniem, które wynika z ryzyka starości, a nie długości pracy. Starości nie definiujemy przez staż, tylko przez wiek. Możemy się oczywiście spierać, gdzie jest granica starości. W mojej ocenie dzisiaj kobiety 60-letnie nie są stare, mają jeszcze dużo do zaoferowania na rynku pracy. Tak czy inaczej wykorzystywanie w kampanii obietnic dotyczących zabezpieczenia społecznego jest bardzo niebezpieczne dla przyszłości naszego systemu emerytalnego.
Ale też nie rodzi zaufania do tego systemu. Przykładowo niedawne przekształcenie OFE w IKE wzbudza wiele pytań. Co jest korzystniejsze – przelanie środków do IKE czy ich transfer do ZUS?
Na pewno coś trzeba było z OFE zrobić. W obecnej formule (dostają ze składek mniej pieniędzy, niż muszą oddawać w związku z mechanizmem suwaka) ich sposób zarządzania aktywami przyszłych emerytur nie jest najlepszy. Dla mnie najważniejsze jest, że pieniądze, które gromadzilibyśmy w OFE, odkładaliśmy na przyszłą emeryturę. W związku z tym rozwiązania, które gwarantują nam to świadczenie, są kluczowe. Przeniesienie tych pieniędzy do IKE za dodatkową opłatą oznacza, że tracimy ich emerytalny charakter. Okazuje się bowiem, że ani w przypadku IKE, IKZE ani PPE dzisiaj jako oszczędzający nie mamy możliwości przełożenia tych pieniędzy na emerytury dożywotnie. Jeżeli więc ktoś chce, aby jego pieniądze w OFE służyły zabezpieczeniu do końca życia, warto rozważyć przekazanie ich do ZUS. Zdaję sobie sprawę, że nie są to proste wybory. Żałuję, że jesteśmy stawiani przed dylematami, które nie tworzą naszej stabilnej przyszłości.
Gdyby miała pani ocenić, co jest lepsze, to co by pani wybrała?
Trudno powiedzieć, bo zarówno rynek pracy (na którym bazuje Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), jak i rynek kapitałowy (na którym bazują IKE) funkcjonują w każdej gospodarce. Pytanie, któremu z nich bardziej ufamy. Ja wychodzę z założenia, że należy wierzyć obu rynkom i rozkładać oszczędności emerytalne pomiędzy jeden i drugi system, bo to daje nieco większe bezpieczeństwo.
A spotkała się pani z teorią, że kobiety ze względu na długość życia powinny wybrać ZUS, a mężczyźni IKE?
Kobiety żyją trochę dłużej od mężczyzn, więc faktycznie dla nich stawki przeliczeniowe emerytur będą nieco korzystniejsze. Aczkolwiek fakt, że w ZUS mamy dożywotnią emeryturę – w przeciwieństwie do braku takich produktów na rynku kapitałowym – może spowodować, że mężczyźni wcale nie stracą na transferze środków do organu rentowego.
Inna sprawa, że jesteśmy bardzo krótkowzroczni. Ludzie, pytani o swoje przewidywania dotyczące długości pobierania emerytury, zakładają, że może to być 5–10 lat. Statystyki pokazują jednak, że często jest to 20 lat, a nawet więcej. Zdarza się, że mając pieniądze, które możemy wypłacić, wykorzystujemy je, żeby podnieść standard życia. Potem może się okazać, że w wieku 80 lat nasze dochody sprowadzą się do emerytury z systemu obowiązkowego. Chciałabym przestrzec przed takim myśleniem. Ważne, żeby wszystkie aktywa, które gromadzimy, prowadziły do zapewnienia nam stabilnego dochodu – nie tylko tuż po przejściu na emeryturę, ale też gdy mamy 80 i więcej lat.
PPK pomoże nam nauczyć się oszczędzać?
Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że wprowadzenie opcji automatycznych (a PPK jest taką opcją, bo jeśli nie zrezygnujemy z tego rozwiązania, to jesteśmy w programie) sprzyja gromadzeniu oszczędności. To widać po doświadczeniach brytyjskich. Często słyszę pytania, czy nie mogliśmy wdrożyć rozwiązań takich jak PPK zamiast OFE w 1999 r. Niestety nie. OFE były wdrażane w zupełnie innej sytuacji na rynku pracy. Bezrobocie było wyższe i pracodawcy nie byli skłonni do wykładania dodatkowych pieniędzy na zwiększenie emerytur. Dzisiaj sytuacja gospodarcza jest znacznie korzystniejsza.
Nie możemy jednak oczekiwać, że skoro przez ostatnie kilka lat mieliśmy do czynienia z narracją, że inwestowanie na rynku finansowym jest jak gra w ruletkę, to dzisiaj zachęcanie do oszczędzania na tym samym rynku będzie skuteczne. W komunikacie do ludzi należy być rzetelnym i uczciwym.
W kontekście wysokości emerytur nie mogę nie zapytać o limit 30-krotności. Projekt co prawda został wycofany, ale pozostało pytanie, czy to ograniczenie jest nadal potrzebne?
Jestem za tym, aby ten limit utrzymać. W 1999 r., podczas wprowadzania reformy emerytalnej mówiliśmy, że w naszym systemie powinno być widać silny związek między emeryturą a składką. Naturalne było pytanie, czy ta gwarancja ma obejmować również osoby z wysokimi zarobkami. Uznaliśmy, że takie podejście nie jest zasadne ze społecznego punktu widzenia. Przyjęliśmy zasadę, że do określonej kwoty ubezpieczeni powinni płacić składki, a po jej przekroczeniu już nie, ale za to będą uiszczać podatki. Jeżeli państwo ma potrzebę zwiększania klina podatkowego i dochodów z podatków, niech to robi transparentnie, mówiąc, że podnosi PIT. Wykorzystanie do tego celu ubezpieczeń społecznych jest niewłaściwe. Nic się w mojej ocenie tej kwestii nie zmieniło od tamtego czasu.
Co zatem robić? Zostawić system i nie ruszać? Czy może nowelizować, ale nie fragmentarycznie, tylko całościowo?
Przede wszystkim potrzebna nam jest wizja, jak system emerytalny ma funkcjonować za 40 lat. Bardzo nam brakuje takiej instytucji, jakie mają USA, Kanada i Wielka Brytania, czyli krajowego aktuariusza, który na bieżąco ocenia to, co się dzieje w systemie emerytalnym, jak wyglądają jego finanse, jak różne zmiany wpływają na jego długookresową stabilność. Taka osoba opiniowałaby propozycje zmian, wskazywałaby ich konsekwencje i podawałaby te informacje do wiadomości publicznej.
Gdy już osiągniemy konsensus w tym zakresie, powinniśmy się zastanowić, co zrobić, żeby osiągnąć ten cel. Mam tu na myśli wiek emerytalny, wysokość składki, sposób liczenia emerytur, możliwości dodatkowego oszczędzania. Nie powinniśmy też traktować konkurencyjnie rynku finansowego i rynku pracy. ZUS nie walczy z oszczędnościami dodatkowymi. I najważniejsze – musimy się zastanowić, jak sprawić, żeby ten system był stabilny i bezpieczny.