Płace w urzędach w górę dzięki dziurze w prawie

| Aktualizacja:
Wynagrodzenie ekstra dla skarbnika możliwe, ale nie powinno się tego ustalać z góry / ShutterStock

Związek Miast Polskich zamierza przekazać senatorom projekt zmian w rozporządzeniu płacowym, które umożliwią podniesienie zarobków samorządowców. Tymczasem już teraz niektórzy włodarze mają sposób na podwyższenie płac swoim zastępcom i skarbnikom


Wykorzystują do tego lukę prawną związaną z dodatkami specjalnymi. To taki składnik pensji, który ustalany jest procentowo od kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (ich wymiar określa rozporządzenie płacowe). Przynajmniej w teorii uzależniony jest on od wykonywania dodatkowych obowiązków. Jest też całkowicie zależny od woli pracodawcy. A także, co w tym przypadku bardzo istotne, nielimitowany.

Dzięki takiemu dodatkowi przez najbliższy rok będą mogli więcej zarobić np. wiceprezydenci i skarbnik Legionowa. Umożliwia im to listopadowe zarządzenie prezydenta zwiększające wysokość dodatku z 40 do 70 proc. W przypadku pierwszego zastępcy prezydenta Legionowa dodatek wzrośnie z 2900 zł do 5077 zł, a cały jego miesięczny dochód z 11 tys. zł do ponad 13 tys. zł. Podobnie będzie ze skarbnikiem. Co ciekawe, oboje zarobią więcej niż sam włodarz. Bo ten, zgodnie z uchwałą radnych, choć ma dodatek specjalny dolicza-

ny do pensji, to „jedynie” w wysokości 40 proc. całości uposażenia. I nie może on już być podniesiony, bo rozporządzenie płacowe określa wyraźnie, że dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a także dla starosty i marszałka województwa jego górny limit to właśnie owo 40 proc. Dla pozostałych urzędników z powołania limitu nie ma. I to właśnie wykorzystują włodarze, nie tylko prezydent Legionowa.

Dodatki bywają ustalane na różnych zasadach. Na przykład w Krakowie są uzależnione od liczby zadań i wahają się od 4,5 do 6 tys. zł, a w Białymstoku od 4,8 tys. zł do 6 tys. zł. W Częstochowie zaś zdecydowano się na zastosowanie takiego samego limitu, jak dla prezydenta, czyli 40 proc. całości uposażenia. – Ale to nie jest powszechna praktyka w samorządach – stwierdza Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich. Według niego tendencja do podnoszenia dodatków jest zrozumiała. – Racjonalny włodarz, który chce się otaczać specjalistami, musi im dobrze zapłacić. Dziś może to zrobić tylko przez dodatek specjalny. To nie grzech – dodaje Wójcik. Jednak prawnicy mają wątpliwości. – Dekretowanie tych świadczeń zawczasu, w oderwaniu od konkretnych zdarzeń, a także wiązanie ich ze zwyczajnymi obowiązkami może być poczytane za obejście prawa w kierunku przyznania ponadlimitowego wynagrodzenia – podkreśla jednak dr Stefan Płażek.

Dodatkami specjalnymi i nagrodami za doraźną pracę można znacząco podnieść poziom płac najbliższych współpracowników włodarza. Przepisy nie regulują bowiem zasad ich przyznawania czy maksymalnego pułapu. Prawnicy mają jednak wątpliwości, czy można je zadekretować z wyprzedzeniem

Wiosną ubiegłego roku rząd wydał nowe rozporządzenie płacowe dla pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936), które obniżyło zarobki włodarzy. Przy tej okazji nie doprecyzowano jednak zasad przyznawania dodatku specjalnego dla zatrudnionych na podstawie powołania, czyli zastępcy (zastępców) wójta i skarbnika. A szkoda, bo bardziej zapobiegliwi samorządowcy skwapliwie tę dziurę w prawie wykorzystują. W jaki sposób? Wydając zarządzenia o przyznaniu dodatku specjalnego w wysokości 40, 50, czy nawet 70 proc. wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego łącznie. Mogliby nawet ustalić go na poziomie 100 proc., bo w przypadku pracowników z powołania rozporządzenie płacowe nie wyznacza pułapu tego świadczenia (inaczej niż dla samych włodarzy; dla nich dodatek specjalny został ustanowiony na poziomie 20‒40 proc.).

Kolejny problem to brak jakichkolwiek regulacji dotyczących formy, w jakiej można określić warunki wypłacania takiego świadczenia. A co ważne, tych pracowników nie może obejmować regulamin wynagradzania urzędu (dokument ten odnosi się do zatrudnionych na umowę o pracę).

Podobne wątpliwości powstają co do nagród dla pracowników z powołania. Czy włodarz może w quasi-regulaminie określić im zasady przyznawania tych gratyfikacji? Prawnicy są w tej sprawie podzieleni. Jedni twierdzą, że określenie warunków rozdysponowania dodatków i nagród dla zastępcy oraz skarbnika jest konieczne, drudzy, że jest to zbędne. Z kolei jeżeli się zgodzimy, że lepiej to regulować, to powstaje następne pytanie – jak to poprawnie zapisać.

(Nie)potrzebne zarządzenie

Dr hab. Stefan Płażek, adwokat, adiunkt z Katedry Prawa Samorządowego Uniwersytetu Jagiellońskiego, wyjaśnia, że oba składniki wynagrodzenia – dodatek specjalny oraz nagroda – nie są objęte górnymi limitami normatywnymi zawartymi w rozporządzeniu w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych. A dodatkowo zastępca wójta i księgowy gminy nie mogą być objęci postanowieniami regulaminu wynagradzania, raz, jako pracownicy pozaumowni (art. 239 par. 3 kodeksu pracy; dalej: k.p.), a dwa, jako kadra kierownicza (art. 128 par. 2 k.p. w zw. z art. 771 par. 5 k.p.). – Wyłączenie spoza zakresu podmiotowego regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w urzędzie na podstawie powołania nie oznacza jednak, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może wydawać zarządzeń odnoszących się do ich uposażenia – twierdzi dr Patryk Kuzior, wykładowca na Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej. I dodaje, że taka możliwość istnieje, a korzystanie z niej jest rozwiązaniem porządkującym, nadającym pewne ramy działaniom pracodawcy w zakresie kształtowania płac na najwyższych stanowiskach w urzędzie. Zdaniem dr. Płażka zastrzeżenia może budzić jedyne to, że oba te świadczenia w wyraźny sposób są świadczeniami kauzalnymi, tzn. koniecznym warunkiem ich przyznawania jest zaistnienie konkretnych sytuacji (zwiększone obowiązki, dodatkowe zadania, szczególne osiągnięcia). – Zatem zarówno dekretowanie tych świadczeń zawczasu, w oderwaniu od konkretnych zdarzeń, jak i wiązanie ich ze zwyczajnymi obowiązkami, które bez przeszkód mogłyby być wykonywane przez standardowego pracownika w ramach jego etatu, może być poczytane za obejście prawa w kierunku przyznania ponadlimitowego wynagrodzenia – podkreśla Stefan Płażek. I dodaje, że wszystko zależy od tego, czy za decyzją wójta istotnie stoją jakieś nadzwyczajne zasługi jego pracowników, czy nie. Nasz rozmówca dodaje, że jeśli faktycznie takowe istnieją, to na dobrą sprawę niepotrzebne jest wydawanie żadnych zarządzeń, wystarczy po prostu przyznanie świadczenia z uzasadnieniem.

Ad hoc, gdy zajdzie potrzeba

Wtóruje mu Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. – Nie widzę możliwości, by zasady przyznawania dodatków specjalnych czy nagród w odniesieniu do osób zatrudnionych na podstawie powołania określone zostały w zarządzeniu wydanym przez organ wykonawczy gminy, dopuszczalność takiego działania powinna bowiem wynikać wprost z przepisu – mówi. I dodaje, że w przypadku zatrudnionych na podstawie wyboru (m.in. włodarze) kwestie te są wprost określone w rozporządzeniu płacowym, a w stosunku do pracowników umownych w regulaminie wynagradzania. – Tym samym, o ile dopuszczalne jest przyznawanie dodatków specjalnych i nagród osobom zatrudnionym na podstawie powołania, o tyle powinno to następować każdorazowo (indywidualnie) decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w odniesieniu do konkretnej osoby wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, dlaczego taka gratyfikacja jest przyznana (tj. w jaki sposób spełnione zostały przesłanki) – uważa Mateusz Karciarz.

Przypomnijmy, za co należy się dodatek specjalny, a kiedy pracownik może liczyć na nagrodę. Ten pierwszy składnik pensji przysługuje z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań (art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych; dalej: u.p.s.). Drugi zaś zgodnie z art. 36 ust. 6 u.p.s. może być przyznany za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Wskazane przepisy w przypadku powołanych są istotne, bo w stosunku do nich brakuje szczegółowej regulacji. Choć na pierwszy rzut oka wydaje się, że przysługują za to samo, tj. za wykonywanie ponadstandardowych obowiązków, to różnica jest między nimi istotna. Dodatek należy się za zwiększoną liczbę zadań, a nagroda za szczególnie dobrze wykonaną pracę.

Współpraca Bożena Ławnicka

opinia eksperta

Okresowo lub incydentalnie

Magdalena Januszewska, radca prawny

Magdalena Januszewska, radca prawny / DGP

Dodatek specjalny przysługuje za dodatkową pracę. Odnosi się dto ilościowego aspektu pracy. Inaczej jest w przypadku nagrody za szczególne osiągnięcia. Ta odnosi się do aspektu jakościowego. Jeśli zatem pracownik pracuje dużo, bo ma więcej zadań, ale wykonuje je na zwykłym poziomie, to właściwy będzie dodatek. Jeśli osiągnął spektakularne wyniki – wszystko jedno, czy realizując swoje zwykłe, czy dodatkowe obowiązki – odpowiednia będzie nagroda. Obydwa składniki pracodawca może przyznać, ale rzecz jasna przy nagrodzie ocena jest bardziej subiektywna. Ponadto żaden z tych dwóch składników nie może być stałym elementem wynagrodzenia, z tym że dodatek specjalny ma charakter okresowy (przez czas wzrostu obowiązków), a nagroda – jednorazowy (incydentalny). Unikałabym natomiast wprowadzania dodatkowych zasad wynagradzania, szczególnie takich, które wypaczałyby charakter tych świadczeń. Nie można jednak zapomnieć, że włodarz (jako pracodawca) powinien także realizować zasadę określoną w art. 36 ust. 1 u.p.s., tzn. zapewniać pracownikowi samorządowemu wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Limitując główne składniki wynagrodzenia, prawodawca tego zadania włodarzom nie ułatwia. Nie dziwi więc, że poszukują oni innych rozwiązań. ©℗

Diabeł tkwi w szczegółach

Prawnicy zwracają uwagę, że jeżeli nagroda ma mieć charakter wyjątkowy i niepewny, to w zarządzeniu włodarza nie powinno się uszczegóławiać zasad jej przyznawania, np. określając, że może być przyznana dwa razy w roku ( jak to jest np. w zarządzeniu prezydenta Legionowa). – Taki zabieg prowadzi do zrównania nagrody z premią, która wystąpi, jeżeli zajdzie określona przesłanka obiektywna – przestrzega mecenas Bartosz Góra z Dębicy. I tłumaczy, że nagroda opierać się ma na kryterium subiektywnym, ale odnoszącym się do szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej. – Określenie zasad jej wypłaty dwa razy w roku rodzi wręcz po stronie pracownika prawo do domagania się jej, co jest wypaczeniem charakteru nagrody – uważa Góra.

Wątpliwości prawnika budzi kolejny przepis zarządzenia, czyli par. 7, zgodnie z którym prezydent Legionowa może w ciągu roku kalendarzowego przyznać indywidualne nagrody za wykonanie doraźnych i celowych zadań oraz za szczególne osiągnięcia pracownicze. Według mecenasa to postanowienie jest sprzeczne z powołanym par. 5, który mówił o okresach ocennych jako podstawie do wypłaty nagrody. – Zarządzenie w tym zakresie posługuje się pojęciem „nagrody” oraz „indywidualnej nagrody”, co się kłóci z samą jej definicją i celem – ona zawsze ma charakter indywidualny – zauważa nasz rozmówca. Dodaje, że nieprawidłowe jest posługiwanie się w zarządzeniu kryterium wykonania doraźnych i celowych działań, gdyż zaprzecza to sensowi nagrody i prowadzi do włączenia jej w ramy stałego wynagrodzenia. 

Podstawa prawna

rozporządzenie prezesa Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2437)

art. 771 par. 5, art. 128 par. 2, art. 239 par. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495)

art. 36 ust. 1, 5 i 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282)