Nie ma nadrzędności, jest pierwszeństwo

Nie ma większego znaczenia, na jakim etapie postępowania kierowane jest odesłanie prejudycjalne. Ważne jest, aby pytanie zostało zadane bez zbędnej zwłoki i niezwykle czasochłonnego ustalania sądu właściwego / ShutterStock

Jeżeli w trakcie postępowania powstają wątpliwości interpretacyjne, od których zależy prawidłowe rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, niewystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym jest naruszeniem prawa UE.

Choć z pytaniami prejudycjalnymi można się zwracać do TSUE, od kiedy Polska przystąpiła do Unii Europejskiej, instrument ten zyskał na popularności dopiero w zeszłym roku. Wcześniej sądy stosunkowo rzadko kierowały pytania lub uwzględniały wnioski stron w tym zakresie. Zachęt również nie było wiele, ponieważ sądy, które były zobowiązane do zadawania pytań, praktycznie w ogóle tego nie czyniły, cedując te obowiązki na sądy niższych instancji.

I tak np. w postanowieniu z 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt III CZP 3/10, OSNC 2010 nr 11, poz. 155) Sąd Najwyższy odmówił podjęcia uchwały w przedmiocie zagadnienia prawnego przedstawionego przez sąd drugiej instancji na podstawie art. 390 par. 1 k.p.c. Przyjęto wykładnię, że w sprawie o rozstrzygnięcie kolizji ustawy z prawem unijnym, wymagającej wykładni tego prawa, wyłącznie właściwy jest TSUE, natomiast do wystąpienia do TSUE w postępowaniu prejudycjalnym (na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; TFUE) uprawniony i zobowiązany jest sąd drugiej instancji. Sąd Najwyższy stwierdził, że w takiej sytuacji brak było podstaw do wystąpienia przezeń do trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, ponieważ to sąd drugiej instancji, który przedstawił SN zagadnienie prawne, był zobowiązany skierować pytanie prejudycjalne do trybunału (art. 267 akapit 3 TFUE), ponieważ jego orzeczenie było niezaskarżalne.

W postanowieniu z 14 października 2015 r. (sygn. akt III PZP 1/15) Sąd Najwyższy, uzasadniając brak zwrócenia się z zagadnieniem prejudycjalnym do TSUE, mimo że orzeczenie sądu drugiej instancji mogło być zaskarżone skargą kasacyjną, powołał się zaś na orzeczenie z 4 czerwca 2002 r. (sygn. akt C-99/00), w którym stwierdzono, że kiedy orzeczenia mogą być zaskarżane do Sądu Najwyższego, sąd krajowy nie ma obowiązku kierowania pytania do trybunału w celu wydania orzeczenia wstępnego, nawet jeśli badanie meritum przez SN jest uzależnione od uprzedniego oświadczenia o dopuszczalności.

Dalej wskazano, że w polskiej procedurze cywilnej sąd drugiej instancji, którego orzeczenie może być zaskarżone skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego, nie ma obowiązku przedstawiania TSUE pytania prejudycjalnego w sprawie wymagającej wykładni prawa wspólnotowego. Podkreślono jednak, że pogląd ten nie był trafny, gdyż sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego (w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE) w polskiej procedurze cywilnej jest zawsze sąd drugiej instancji. W sprawie Lyckeskog do szwedzkiego Sądu Najwyższego (C-99/00) przysługiwał bowiem zwykły środek odwoławczy, jedynie ograniczony procedurą „przedsądu”. Według polskiej procedury cywilnej skarga kasacyjna jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, spełniającym przede wszystkim funkcje publiczne. W konsekwencji zatem przyjęto, że sądami, od których orzeczeń w prawie krajowym nie przewidziano środka odwoławczego w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE, są zawsze sądy drugiej instancji. W razie potrzeby dokonania wykładni prawa unijnego przy rozpoznaniu apelacji to ten sąd ma więc obowiązek wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.

W konsekwencji w ciągu pierwszych kilkunastu lat naszej obecności w strukturach UE nie było zbyt dużej chęci do kierowania pytań prejudycjalnych, a takie „przerzucanie” obowiązku zwrócenia się do TSUE między sądami zabierało mnóstwo czasu, co w przypadku spraw pracowniczych nigdy nie powinno mieć miejsca, ponieważ według standardu strasburskiego powinny one być rozpoznawane najszybciej.

Tymczasem wzajemna współpraca sądów krajowych z Trybunałem Sprawiedliwości UE jest jednym z najważniejszych środków zapewniających jednolitą wykładnię prawa wspólnotowego, opiera się ona na ścisłej współpracy między trybunałem a sądami państw członkowskich. Unikanie takiej interakcji przez sądy krajowe prowadzi natomiast do braku pewności stosowania prawa UE w obrębie poszczególnych państw członkowskich.

Już w samych zaleceniach dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (2016/C 439/01), wskazano, że odesłanie prejudycjalne przewidziane w art. 19 ust 3 lit. b Traktatu o Unii Europejskiej i w art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi fundamentalny mechanizm prawa Unii Europejskiej. Ma ono na celu zapewnienie jednolitej wykładni i jednolitego stosowania tego prawa na terytorium Unii poprzez oddanie do dyspozycji sądów państw członkowskich instrumentu, który umożliwia im zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym z pytaniami dotyczącymi wykładni prawa Unii lub ważności aktów wydawanych przez jej instytucje, organy lub jednostki organizacyjne.

Tak naprawdę nie ma większego znaczenia, na jakim etapie postępowania kierowane jest odesłanie prejudycjalne. Ważne jest, aby pytanie zostało po prostu zadane bez zbędnej zwłoki i niezwykle czasochłonnego ustalania sądu właściwego.

W efekcie opisanych mechanizmów sądy, zwłaszcza powszechne, stosunkowo rzadko występowały z odesłaniami prejudycjalnymi. Wśród ograniczeń wymieniane były przede wszystkim: obawa o poprawność konstrukcji pytania prejudycjalnego, zarzut ewentualnej przewlekłości postępowania, a także brak wniosku stron. Co więcej, jeszcze kilka lat temu pojawiały się głosy, że międzynarodowe trybunały podważają nawet suwerenność kraju (por. Dobromiła Niedzielska-Jakubczyk „Czy polski wymiar sprawiedliwości korzysta z europejskiego dorobku”, DGP z 30 kwietnia 2014 r.).

Definicja pytania prejudycjalnego wskazana w art. 267 TFUE sama w sobie jest bardzo prosta, jednak problemem jest zidentyfikowanie sprawy nadającej się do skierowania takiego pytania. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności ustalić, czy zastosowanie w sprawie znajduje konkretny przepis prawa UE, którego prawidłowa wykładnia pomoże znaleźć właściwe rozwiązanie. Ma to miejsce wtedy, gdy w rozpoznawanej sprawie pojawia się zagadnienie, które prowadzi do „zderzenia” między prawem krajowym a normą unijną, czyli kiedy interpretacja przepisu krajowego i wspólnotowego prowadzą do rozbieżnych wniosków.

Zupełnie innym zagadnieniem jest powoływanie się na Kartę Praw Podstawowych UE (dalej: KPP). Przede wszystkim należy podkreślić, że nie może być ona samodzielną podstawą do formowania pytania prejudycjalnego. Zasadniczą kwestię dla stosowania KPP ma ustalenie, czy sprawa, w której pojawia się możliwość jej wykorzystania, ma łącznik unijny, czyli wiąże się ze stosowaniem prawa UE. Są to sytuacje dotyczące wykładni, np. dyrektyw, rozporządzeń, traktatów, a także występujące przy ocenie regulacji prawa krajowego (np. polskich ustaw) stanowiących transpozycję norm prawa UE.

Rola TSUE w procedurze prejudycjalnej polega na dokonywaniu wykładni prawa Unii Europejskiej lub orzekaniu w przedmiocie jego ważności. Należy jednak pamiętać, że trybunał ani nie wyręcza sądów odsyłających, ani niczego za nie nie rozstrzyga. Orzekając w przedmiocie wykładni lub ważności prawa Unii Europejskiej, jedynie udziela odpowiedzi użytecznej dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Rzeczą sądu krajowego jest zaś wyciągnięcie z niej wniosków w sprawie, w tym – w razie potrzeby – podjęcie decyzji o niestosowaniu danego przepisu prawa krajowego.

Najważniejszym zadaniem sądu krajowego przy konstrukcji pytania jest sformułowanie go w taki sposób, aby nie dotyczyło ono interpretacji przepisów prawa krajowego. Jest to niedopuszczalne i skutkuje uznaniem oczywistego braku właściwości TSUE. Przedmiotem pytania o wykładnię może być jedynie akt prawa unijnego, przy czym zakres przedmiotowy nie ogranicza się jedynie do aktów prawa wtórnego. Pytanie o wykładnię może dotyczyć również umowy międzynarodowej zawartej przez UE.

Formułując pytanie prejudycjalne, przede wszystkim należy mieć na względzie treść regulaminu postępowania przed TSUE, który reguluje formę oraz zawartość wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

Wniosek powinien zawierać:

  • zwięzłe omówienie przedmiotu sporu oraz istotnych okoliczności faktycznych sprawy, jakie ustalił sąd odsyłający, lub co najmniej wskazanie okoliczności faktycznych, na jakich oparte są pytania;
  • treść przepisów krajowych mogących mieć zastosowanie w sprawie oraz, w stosownym przypadku, wskazanie istotnego dla sprawy orzecznictwa sądów krajowych;
  • omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii Europejskiej, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym.

Im krótsze i bardziej syntetyczne jest odesłanie prejudycjalne, tym sprawniejsza będzie procedura przed TSUE i tym szybciej zapadnie orzeczenie, które pomaga rozstrzygnąć sprawę.

Przy sporządzaniu pytania prejudycjalnego warto mieć na uwadze, że jest ono tłumaczone na wszystkie języki UE i ważne, aby tłumacz otrzymał jak najbardziej klarowne odesłanie i jego uzasadnienie do przetłumaczenia. W następnej kolejności bowiem korzystają z niego rzecznicy generalni oraz sędziowie i to oni muszą przede wszystkim zrozumieć pytanie, aby udzielić najlepszej odpowiedzi.

Należy także pamiętać, że niewystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w sytuacji, gdy w trakcie postępowania powstają wątpliwości interpretacyjne, od których zależy prawidłowe rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, stanowi zawsze naruszenie prawa UE.

Odmowa skierowania pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy nie może być arbitralna. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – przy okazji rozpoznawania skarg związanych ze stosowaniem prawa europejskiego w państwach członkowskich – oceniło odmowę zadania pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy z perspektywy zgodności z art. 6 ust. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie uznając samego odesłania prejudycjalnego za prawo strony, ETPC stwierdził, że arbitralna odmowa przez sąd krajowy skierowania pytania prejudycjalnego stanowi przejaw naruszenia prawa do rzetelnego procesu, zwłaszcza jeżeli decyzję tę podjął sąd rozstrzygający w ostatniej instancji (por. wyrok ETPC z 8 kwietnia 2014 r. w sprawie Dhahbi przeciwko Włochom, skarga nr 17120/09, a także wyrok z 28 sierpnia 2018 r. w sprawie Somorjai przeciwko Węgrom, skarga nr 60934/13). Krótko mówiąc, ETPC ocenia tylko, w jaki sposób sąd uzasadnia odmowę skierowania pytania prejudycjalnego. Nie odnosi się do tego, czy sąd miał obowiązek zwrócenia się do TSUE czy też nie, nie mieści się to bowiem w kategoriach prawa do rzetelnego procesu.

Formułując pytanie prejudycjalne, trzeba mieć na względzie zasadę pierwszeństwa stosowania prawa Unii Europejskiej wynikającą z deklaracji nr 17 do traktatu lizbońskiego. Rzeczywiste funkcjonowanie zasady pierwszeństwa jest ściśle związane z bezpośrednią skutecznością prawa wspólnotowego i z problematyką stosowania tego prawa przez sądy i organy administracji. Zasada pierwszeństwa określa stosunek prawa unijnego do krajowego. Jest pewnego rodzaju regułą kolizyjną. W doktrynie określa się ją formułą lex communae (Europeum) derogat legi internali (prawo wspólnotowe [europejskie] uchyla prawo wewnętrzne). Nie prowadzi ona do ustalenia nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym, lecz do pierwszeństwa jego stosowania w przypadku kolizji co najmniej dwóch norm prawnych. Jej zastosowaniu nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że przepis prawa unijnego został uchwalony wcześniej niż sprzeczny z nim przepis prawa krajowego. Przepisy krajowe sprzeczne z tym prawem nie przestają obowiązywać, a jedynie nie mogą być stosowane w stopniu wymaganym przez traktaty oraz w stopniu, w którym zezwala na to ustawa krajowa ratyfikująca te traktaty (por. wyrok ETS z 17 grudnia 1970 r. Internationale Handelsgesellschaft GmbH przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, sygn. akt C – 11/70 oraz wyrok ETS z 15 lipca 1964 r. Flamino Costa v. ENEL, sygn. akt 6/64). Należy też podkreślić, że obowiązek stosowania zasady pierwszeństwa jest obowiązkiem, który sądy krajowe powinny uwzględniać z urzędu (co należy jednak odróżnić od obowiązku stosowania prawa UE z urzędu).

Z uwagi na to, że od lat zajmuję się zagadnieniem przewlekłości postępowania, muszę o niej wspomnieć i przy tej okazji. Zarzut przewlekle prowadzonego postępowania z uwagi na skierowanie pytania prejudycjalnego często skutecznie odstrasza sędziów od ich zadawania. Z całą mocą należy podkreślić, że zarzut taki nie ma żadnego uzasadnienia w orzecznictwie ETPC w sprawach przewlekłościowych. Głównym problemem jest nieprawidłowo rozumiana istota przewlekłości postępowania w Polsce, gdzie często uważa się za nią niepodejmowanie czynności w sprawie przez kilka tygodni. W ugruntowanym od kilkudziesięciu lat orzecznictwie ETPC wskazuje się, że przedłużenie postępowania sądowego ze względu na skierowanie pytania prejudycjalnego nie może być uznane za przewlekłość postępowania, a oczekiwanie na odpowiedź nie może być wliczane do czasu trwania postępowania, za który państwo ponosi odpowiedzialność (por. orzeczenie ETPC z 12 października 1978 r. Zand przeciwko Austrii, skarga nr 7360/76 oraz wyroki z 26 lutego 1998 r. w sprawie Pafitis przeciwko Grecji, skarga nr 20323/92 i z 30 września 2003 r. w sprawie Koua Poirezz przeciwko Francji, skarga nr 40892/98).

Należy jednak mocno zaznaczyć, że kierowanie pytań prejudycjalnych nie może się wiązać z jakąkolwiek dowolnością, co mogłoby wywoływać ujemne konsekwencje dla strony postępowania. Podstawą procedury prejudycjalnej jest współpraca sądu krajowego z TS UE, co ma pomóc znaleźć najlepsze rozstrzygnięcie konkretnego problemu stron. Dlatego ugruntowane od wielu lat orzecznictwo TSUE podkreśla, że pytanie ma dotyczyć sprawy, nie może być napisane w sposób hipotetyczny i przede wszystkim musi się wiązać z prawem wspólnotowym.

Na kanwie zwiększającej się popularności procedury prejudycjalnej pojawiają się coraz nowsze i bardziej egzotyczne argumenty wskazujące, że TSUE zastępuje Trybunał Konstytucyjny i można wręcz dowolnie wybierać, do którego sądu się zwracać. Otóż nie są to ani nie były instytucje konkurencyjne, nie można też ich traktować zamiennie. Inna jest bowiem rola sądów konstytucyjnych, inna Trybunału Sprawiedliwości UE, a jeszcze inna Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Reasumując, wzrastająca świadomość istnienia i możliwości zastosowania procedury prejudycjalnej pozwala mieć nadzieję, że sądy polskie będą częściej zwracać się do sądu wspólnotowego przede wszystkim w zwykłych sprawach dotyczących obywateli, tak aby zniwelować wszelkiego rodzaju różnice czy niezgodności w stosowaniu prawa UE.