Debata DGP o sprawnym zarządzaniu państwem
Dziennik Gazeta Prawna
opinia
Z uwagą śledzę cykl na temat sprawnego funkcjonowania państwa, choć niektóre postulaty bywają dziwne lub wręcz niebezpieczne. W tekście Wiktora Namysła i Bartosza Majewskiego z McKinseya (DGP z 5 września) mój największy niepokój wzbudził akapit „eksponowanie sukcesów ministerstw”, a zwłaszcza zdanie: „Po każdej kolejnej nominacji liderzy jednostki [będą] starali się szybko wdrożyć inicjatywy, które mogłyby zostać ogłoszone jako jego [nowego ministra] sukces”. Autorzy sugerują, aby zespół wdrażający reformy po nominacji nowego ministra w pierwszej kolejności zajął się „szybkim wdrażaniem inicjatyw”, które będą mogły zostać ogłoszone medialnie jako jego sukces. Będą więc priorytetyzowane takie działania, które w odbiorze społecznym od razu będą popularne.
Nie komentowałbym, gdyby ten postulat nie implikował czegoś bardziej niebezpiecznego, a mianowicie, że właśnie na takich inicjatywach zespół będzie koncentrował swoją działalność. Biorąc pod uwagę, że średnia długość urzędowania ministra w rządzie poprzedniej koalicji wynosiła 15 miesięcy i był to jeden z najdłuższych średnich okresów urzędowania w historii III RP, a zespół będzie współpracował jedynie z pięcioma, sześcioma kluczowymi ministerstwami (rozwoju, skarbu, cyfryzacji, obrony narodowej, energetyki, transportu), to w czasie czterech lat można się spodziewać nawet 15 zmian ministrów tychże resortów. Jeśli po każdej zmianie ministra lider zespołu chciałby szybko wdrożyć dwie–trzy inicjatywy, które będą mogły zostać ogłoszone jako sukces kolejnego ministra, to w ciągu czterech lat będzie trzeba opracować 30–45 takich inicjatyw.
Jeśli lider zespołu będzie pracował 24 godziny na dobę przez cztery lata, zrezygnuje ze snu, jedzenia i wszelkich przyjemności, to na przygotowanie i wdrożenie jednej inicjatywy będzie miał od 25 do 50 dni. Dla osob pracujących w konsultingu to może wydawać się sporo, ale według statystyk sejmowych pilne rozpatrzenie zmian ustawy w parlamencie zajmuje minimum 54 dni, a normalny tryb procedowania to już ok. 200 dni. A przecież lider grupy wdrożeniowej powinien na bieżąco śledzić i aktywnie uczestniczyć w tych pracach. Wdrożenie trzech pierwszych inicjatyw, które będą cześcią większej całości i będą wdrażane sekwencyjnie, może zająć liderowi nawet od 150 dni do prawie roku, a więc lwią część średniego czasu urzędowania ministra.
Oczywiście można argumentować, że przecież będzie liczyć się siła całego utalentowanego zespołu, ale jeśli założymy, że minister przedstawi jedną nową inicjatywę na kwartał, to w ciagu czterech lat zespół będzie musiał się zmierzyć z co najmniej setką takich inicjatyw, a jeśli te związane ze zmianami ministrów potraktujemy dodatkowo, łącznie wyjdzie 130–145 inicjatyw w ciągu czterech lat. Licząc, że pracownicy będą mniej wytrzymali niż lider i będą potrzebowali snu, pokarmu i przerw, łącznie wypracują 327 040 roboczogodzin (14 osób razy 16 godzin razy 365 dni razy 4 lata). W optymistycznym wariancie na jedną inicjatywę na wszystkich członków zespołu w ciągu czterech lat będzie można przeznaczyć maksymalnie 2515 godzin, co daje 630 godzin rocznie, 52 godziny miesięcznie, 13 godzin tygodniowo i dwie godziny dziennie, ale... na cały zespół.
Jeśli team będzie chciał działać kolegialnie na zasadzie współpracy, burz mózgów i wymiany doświadczeń, to na osobę przypadnie po osiem minut dziennie na projekt. Moje wyliczenia są przejaskrawione, ale pokazują, że w normalnych warunkach pracy taki zespół albo będzie zawalony inicjatywami do szybkiego ogłoszenia, związanymi ze zmianą ministrów, albo będzie robił dużo, ale pobieżnie, bez właściwych konsultacji, analiz i przygotowań. Jeśli więc zespół będzie się koncentrował na tych 1. popularnych, 2. nadających się do szybkiego ogłoszenia, 3. związanych z nowym ministrem, to mam wrażenie, że grozi nam „short-termism” w sprawach strategicznych, mimowolne narcystyczne podejście ministrów do swoich inicjatyw, czyli preferowanie tych, które można szybko wdrożyć i ogłosić z wielką pompą.
Moim zdaniem potrzebne jest inne podejście. Strategiczne projekty byłyby wdrażane sprawniej, gdyby zespół wdrożeniowy działał w koordynacji z rządowym centrum strategicznym, który wyznaczałby priorytetowe zadania. Wtedy dużo trudniej byłoby wstrzymać bądź relokować środki z długofalowych projektów, które początkowo mogą być mniej medialne, ale w dłuższym okresie przyniosą znaczące korzyści dla gospodarki. W Polsce dobrym przykładem takiego zadania może być program wykupów ziemi pod budowę autostrad. Wszyscy chcą szybko jeździć nowymi autostradami, ale mało kto zastanawia się, ile energii i pracy wielu urzędników zajęło skupienie działek pod drogi, zanim jeszcze powstały specustawy drogowe.
Wykupy były niepopularne, bo zawsze pojawiały się głosy, że albo państwo płaci za tanio, albo za drogo, albo że wykupuje działki nie tam, gdzie trzeba itd. Nawet wykupienie 100 proc. ziemi na danym odcinku ciężko byłoby przekuć w sukces, a właśnie te działania były najważniejsze w początkowej fazie realizacji strategii budowy tras szybkiego ruchu. Prace te były bardzo często sabotowane, bo ministrom transportu łatwiej było się pochwalić oddłużeniem PKP i wstrzymaniem zwolnień na kolei, a wielu ekspertów nie chciało tyczyć tras po nowych śladach, upierając się, że szybciej można zbudować dwupasmówki, kolejne trasy katowickie, wykorzystując poszerzone pobocza. Gdyby zespół wdrożeniowy istniał wcześniej i chciał koncentrować się wokół popularnych decyzji, to pewnie drogami ekspresowymi prędko byśmy nie pojechali.
Odnosząc się natomiast do artykułu Marcina Kędzierskiego oraz Krzysztofa Mazura reprezentujących Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego (DGP z 14 września), z jednej strony spodobała mi się koncepcja utworzenia funkcji menedżera projektu, koordynującego prace różnych ministerstw, zespołów rządowych, agencji oraz spółek Skarbu Państwa w kluczowych sprawach, ale bardzo zdziwiła mnie niska ranga oraz znikomy zakres pełnomocnictw, jakimi według sugestii autorów mieliby tacy menedżerowie dysponować. „W ich ręku będzie jedynie tzw. miękka siła (soft power), gdyż nie będą dysponowali ani funduszem zadaniowym, ani możliwością kreowania polityki kadrowej, ani tym bardziej potencjałem do kreowania regulacji” – czytamy.
Odniosłem wrażenie, że w takich warunkach funkcje te będą miały czysto symboliczny charakter. Gdybym miał wpływ na kształt tej funkcji, szukałbym inspiracji u naszych południowych sąsiadów. Wiele lat temu, w czasie walki o decyzję o lokalizacji fabryki Volkswagena, o ostatecznym wyborze Bratysławy przesądziło skoordynowane działanie całej słowackiej administracji. Projektem zajmował się menedżer projektu, ale w randze wicepremiera z budżetem, szybkim dostępem do premiera i całej Rady Ministrów oraz wpływem zarówno na kadry, jak i tworzenie regulacji.
Taki menedżer na każdym etapie był trzy kroki przed naszym polskim „menedżerem” w randze pracownika agencji rządowej PAIiIZ bez większych kompetencji, który często musiał się tłumaczyć i wycofywać z pomysłów przed zagranicznym inwestorem, jeśli tylko minister albo szef innej agencji czy urzędu nie miał ochoty i czasu na rozmowę albo nie był zainteresowany zmianą przeznaczenia przysługujących mu środków. W wielu firmach z powodzeniem sprawdza się zarządzanie macierzowe, gdy jednostkę nadzoruje dwóch bądź kilku menedżerów – np. jeden regionalnie, a drugi produktowo. Dlaczego więc taki menedżer nie mógłby po prostu działać jako minister, z pełnym wachlarzem kompetencji i wpływu na politykę, ale związaną z określonym zadaniem bądź polityką wokół jakiejś sprawy?
Kolejną kwestią, która wzbudziła mój niepokój, były pojęcia koordynowania planowanego działania oraz uzgadniania polityki. Być może znów czepiam się semantyki i dla wielu takie podejście brzmi jak krok naprzód, mam jednak wrażenie, że będzie to polegało na spotkaniach różnych jednostek, które już będą miały gotowe własne strategie i plany, a spotkania będą próbą ich uwspólnienia i wypracowania kompromisu, zamiast tworzenia jednego spójnego planu od początku i późniejszego uzgadniania szczegółów z różnymi jednostkami. Pewnie z gotowych elementów można na siłę coś sklecić, ale lepiej, jeśli od początku autor strategii myśli o wszystkich działaniach jako o całości.
Bardzo podoba mi się, że autorzy przypomnieli o reaktywacji Centrum Studiów Strategicznych, ale osobiście postulowałbym, aby ze względu na częste zmiany ministrów w Polsce członkowie takiego centrum byli wbierani w sekwencyjny sposób, jak w przypadku Rady Polityki Pieniężnej (np. jeden lub dwóch członków rocznie), dzięki czemu w ramach Rady Ministrów zawsze pozostawałaby stała grupa, „rdzeń mózgu”, który byłby w stanie wyjaśnić nowym ministrom, z czego wynikały decyzje poprzedników, w szczególności te mniej popularne i medialne. Sugerowałbym również potraktowanie części analitycznej – CSS – oraz wdrożeniowej – menedżerów projektów dysponujących odpowiednimi kompetencjami – jako jeden zespół/jedną jednostkę ze wspólną siedzibą, dzięki czemu prawa półkula mózgu miałaby bliżej do lewej. W ten sposób zapewnimy więcej korzyści płynących z interakcji między autorami a wykonawcami, zaś proces wdrażania horyzontalnych projektów będzie sprawniejszy. ⒸⓅ