Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść podatnika, zmiany w zasadach kontroli skarbowych oraz spójne interpretacje i decyzje urzędu – to elementy, jakie powinny się znaleźć w nowej ordynacji podatkowej
Prawo podatkowe powinno być napisane z myślą o 99 proc. uczciwych podatników – to deklaracja złożona w czasie expose przez premier Ewę Kopacz. W piątek powołano członków Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego, która ma działać przy Ministerstwie Finansów. Jej zadaniem będzie stworzenie od podstaw ordynacji podatkowej. Zapytaliśmy ekspertów, co ich zdaniem powinno się znaleźć w nowej ustawie, by spełnić obietnicę premier.
Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść podatnika – wszyscy specjaliści wskazują ten postulat jako najważniejszy, również w prezydenckich pracach nad ordynacją wymieniano go na pierwszym miejscu. – Podatnik zawsze jest słabszą stroną, to państwo ustala reguły gry i jeśli powstaje wątpliwość co do tego, jak stosować przepis, to ono powinno ponosić ryzyko – twierdzi Andrzej Zubik, radca prawny z firmy doradczej PwC. Podobna zasada powinna obowiązywać w przypadku wątpliwości faktycznych – jeśli w toku postępowania nie da się czegoś ustalić ponad wszelką wątpliwość, to też powinno to działać na korzyść podatnika.
Uregulowanie na nowo zagadnień związanych z przedawnieniem zobowiązań podatkowych. – Przepisy dotyczące przedawnienia wymagają weryfikacji – zaznacza Andrzej Zubik. Jego zdaniem należy wyeliminować zasadę, zgodnie z którą organy podatkowe wszczynają postępowania karne skarbowe tylko po to, żeby zawiesić bieg terminu przedawnienia w postępowaniu podatkowym. Chodzi o sytuację, w której nie ustalono, czy podatek został źle wyliczony – bo trwa postępowanie podatkowe – za to wszczyna się postępowanie karne skarbowe, by zawiesić bieg terminów przedawnienia. Mirosław Barszcz, były wiceminister finansów, uważa, że w ogóle termin, po którym następuje przedawnienie, należy skrócić. Dziś wynosi on pięć lat. – W obecnym systemie podatnicy żyją na potencjalnej bombie, bo jeśli coś się zmienia w interpretacji przepisów, a nie w samych regulacjach, to oni ponoszą tego koszty – podkreśla Barszcz.
Usprawnienie kontroli skarbowych. Nasi eksperci mają kilka rad. – Można wyraźnie określić kompetencje kontrolne urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej, tak by się nie dublowały – zauważa Tomasz Rolewicz, menedżer w dziale doradztwa podatkowego firmy EY. Mirosław Barszcz dodaje, że należy doprecyzować przepisy umożliwiające prowadzenie kontroli skarbowej za pomocą środków informatycznych. Dzięki temu obecność kontrolerów w firmie mogłaby się ograniczyć do zgrania danych, a ich analiza odbywałaby się już w urzędzie skarbowym.
Spójne definicje i nałożenie obowiązku spójnych rozstrzygnięć. Były wiceminister finansów wskazuje, że w prawie podatkowym stosowane są różne definicje tych samych pojęć. – Taka działalność gospodarcza czym innym jest w ordynacji, czym innym w ustawie o PIT, ustawie o VAT czy podatkach lokalnych. Mamy też różne definicje samochodów. To trzeba zmienić – zauważa. Andrzej Zubik dodaje, że ordynacja powinna zawierać regułę, iż spójne powinny być też rozstrzygnięcia organów podatkowych. – Teraz organ podatkowy zasłania się tym, że każda sprawa jest rozpatrywana odrębnie, czego efektem jest wydawanie różnych decyzji w podobnych przypadkach .
Zmiany w służbach skarbowych. Mirosław Barszcz proponuje podział aparatu skarbowego na trzy części. Urzędy skarbowe powinny pełnić funkcje doradcze wobec podatników. Podobnego zdania jest Tomasz Rolewicz. – Tą drogą idą służby podatkowe innych krajów. W Polsce wymaga to opisania w ustawie, co wynika z urzędniczej mentalności: skoro przepisy mnie nie zobowiązują, by doradzać podatnikowi, jak rozliczać się z podatków, to nie muszę tego robić – ocenia Rolewicz.
Drugą częścią aparatu powinny być, według Barszcza, urzędy kontroli skarbowej jako kontrolujące nieuczciwych podatników i nakładające kary. A trzecią wydzielona z UKS policja skarbowa zwalczająca przestępczość finansową.
Zubik ma jeszcze jeden pomysł: nowa ordynacja powinna wprowadzić alternatywne metody rozwiązywania sporów, np. ugodę. – Taka jest tendencja na świecie: jeżeli jest możliwość porozumienia się w pierwszych miesiącach sporu, to nieekonomiczne jest prowadzenie kilkuletniego postępowania, które może się zakończyć takim samym efektem, tylko będzie bardziej kosztowne – tłumaczy radca prawny z PwC.
Uporządkowanie zbyt zagmatwanych i zbyt szczegółowych przepisów. Jako przykład eksperci podają rozdział o nadpłatach. – To, co mamy dzisiaj, to koszmar. W gąszczu przypisów i wzajemnych odesłań gubią się nie tylko podatnicy, ale też doradcy podatkowi. Przy okazji tworzenia nowej ordynacji można by ten rozdział napisać od nowa – zachęca Tomasz Rolewicz z EY.
Bank centralny sceptycznie o regule wydatkowej
Rada Polityki Pieniężnej ocenia, że spełnienie w projekcie budżetu na 2015 r. wymogów reguły wydatkowej było możliwe dzięki zmianom w OFE w 2014 r. Przygotowywanie kolejnych budżetów ma być dużo trudniejsze.
Budżet na 2015 r. jest pierwszym układanym zgodnie z nową regułą przygotowaną przez resort finansów i uchwaloną przez Sejm. Wyznacza ona coroczny poziom wydatków dla sektora finansów publicznych, a więc budżetu, samorządów i sektora ubezpieczeń społecznych. Limit wyznaczany jest na podstawie przeciętnego realnego wzrostu PKB i prognozy średniorocznej inflacji. Ma to nie dopuścić, by w średnim terminie wydatki publiczne rosły szybciej niż gospodarka. Celem jest doprowadzenie do deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 1 proc. PKB i obniżenie długu publicznego do 43 proc. PKB z 46,5 proc.
Według RPP zmiany w systemie emerytalnym z początku tego roku spowodowały, że rząd nie musiał bardzo główkować przy konstruowaniu budżetu. Przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wzrosły dzięki temu, że składka osób, które nie wybrały OFE, pozostała w ZUS. A umorzenie obligacji, które były w OFE, spowodowało spadek kosztów obsługi długu. A więc wydatki sektora finansów publicznych spadły.
„Te czynniki powodują, że w 2015 r. reguła jest spełniona mimo braku faktycznego zaciśnięcia polityki fiskalnej” – napisała rada w opinii do projektu ustawy budżetowej.
W kolejnych latach nie będzie już tak prosto. Aby zejść do poziomu 43 proc. długu publicznego w relacji do PKB, polityka fiskalna musi być zaciskana przez cztery–pięć najbliższych lat. Tymczasem będzie rosła presja na zwiększanie wydatków. Jednym z głównych powodów ma być nowa unijna perspektywa finansowa na lata 2014–2020. By dofinansować projekty ze wsparciem UE, pieniądze będą musiały znaleźć samorządy i rząd. Dwa inne czynniki, które mogą powodować wzrost wydatków, to zwiększająca się liczba osób przechodzących na emeryturę (wydłużenie wieku emerytalnego spowolniło ten proces) oraz presja na podwyżki ze strony budżetówki, która nie miała ich od 2011 r. Równocześnie w 2017 r. do poprzedniego poziomu mają wrócić stawki VAT (22 i 7 proc.), co może niekorzystnie wpłynąć na dochody budżetu.
Zdaniem RPP dotychczasową strategię rządu, by poprzestać na zmianach emerytalnych i nie zaciskać dodatkowo polityki fiskalnej, można tłumaczyć chęcią nieszkodzenia wzrostowi w okresie niepewności na świecie. Ale z drugiej strony odkładanie takich działań rodzi ryzyko, że kolejnym rządom trudniej będzie zmniejszać relację długu do PKB.
„Stabilizująca reguła wydatkowa narzuca ambitny wzorzec prowadzenia polityki fiskalnej, który w przeszłości rzadko był w Polsce realizowany. Wiarygodność reguły będzie zależała od jej ścisłego i przejrzystego wypełnienia w przyszłości” – napisała rada w opinii do budżetu. Resort finansów uważa jednak, że nie będzie kłopotów z jej stosowaniem. – Po to została wprowadzona, by wymusić zmiany w finansach publicznych – twierdzi główny ekonomista w resorcie finansów Ludwik Kotecki.